一、中国城市社区直选的制度背景
1.中国城市选举改革的制度背景
中国城市社区的改革是从1998年开始的。在这之前的几十年中是由区政府领导下的派出机构街道作为最主要的管理机构，在街道之下成立居民委员会（以下简称居委会），由街道对居委会进行管理。这样的结构安排之下，居委会实际上就成了城市最基层的政治和社会组织，负责管理居民。按照法律的规定，居委会是中国社会基层政治组织中的城市群众自治组织，并不是一级政府机构。居委会主要有两种形式，一种是某一地域所住居民的组织，在这种居委会形式中，居民不是来源于同一个单位，在不同的机关或企业工作，但是住在一起。另外一种形式是由同一个单位的居民组成，因此，这类居委会有时也叫家属委员会。
在这种基层组织的结构之中，居委会直接接受所在地域的街道管辖，街道是政府的派出机构，负责传递政府的有关指示和政策，并具体地领导各个居委会的管理工作。居委会必须接受街道的领导和管理，在街道和居委会之间是一种上下级的关系。对于某一个单位的家属委员会来讲，则要接受双重的领导，一方面是本单位的领导，而另一方面则必须和街道进行协调，并在一定程度上接受街道的领导。在这样的关系中，街道指定居委会主任和居委会的其他组成人员。这些居委会的组成人员或者是离退休人员，或者是街道派出的工作人员，也有可能是街道聘用的一些管理人员。在这样的关系当中，居委会的成员没有任何的主动权，由于是完全由街道所任命的，因此也必须完全服从于街道。在单位的居委会（家委会）中，居委会的成员由单位任命。这就是传统的中国城市基层社会政治组织结构的特点。
从1998年开始，中国城市的基层社会组织开始发生了变革，这一变革酝酿了很长的时间，既是由政府主动推动的，也是由社会经济变化所引发的社会变迁而导致的。
按照中国1982年宪法的规定，中国农村和城市的基层群众组织分别为农村的村民委员会和城市的居民委员会，是“基层群众性的自治组织”。1982年宪法的通过，表明中国农村和城市的基层组织可能会产生一个大变化。
1987年全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，自此之后，农村的村委会开始逐渐脱离了乡镇政府命令式的管理而向村民自治的道路发展。在发展过程中，农村开始出现了一系列的制度创新，推动了民主选举、民主管理和民主监督的发展过程。这个发展过程不仅开启了农村村民的自治活动，也开始提出了在适当的条件下城市同样可以启动居民自治的问题，即可以而且也应该在城市推动民主选举、民主管理和民主监督的发展，并在发展的过程中建立起适合城市社区的群众性自治组织的制度结构。
除了农村自治发展的过程对城市的影响之外，中国经济体制的改革开放实际上也带来了中国城市基层组织结构的重大变迁。这种变迁主要发生在两个方面：第一，中国城市居民有了流动的自由，社会迁徙的频率和方式都产生了重大的变化；第二，经济发展的过程中，许多原有的国有企业和社会机构甚至包括政府机构都发生了重大的变化，一些企业破产，机构撤消，民办的企业和机构却在大量出现，取代了原有居民的单位，居民的单位属性开始转变为社会属性，大量的居民由“单位人”变成了“社会人”，不再有固定的持久不变的单位。这两项重大变化使得中国城市的基层社会政治结构也必然要发生重大的变化，必须要加以改革，改革的方向就是要按1982年宪法的规定在城市的基层实行居民自治，而这个居民自治的组织形式就是居委会。根据这样的原则，全国人大在1989年底通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，从1990年1月1日起开始实施。
在民政部的具体指导下，中国城市基层群众组织的改革从1998年起开始启动。当时民政部在全国成立了26个实验区推行城市基层群众组织的改革。改革的思路之一就是将分散人员很少、资源也很小的居民委员会，改造成为居民人数比较多和资源比较充分的城市社区居民委员会。城市社区改革的启动同时就指明了要按照居民自治的道路发展，将城市社区的管理权回归城市社区居民，在城市的基层建立群众的自治组织，走社区居民自治的道路。这一组织目前普遍被称为社区居民委员会，也有称之为社区管理委员会的。无论是什么名字，这一组织的核心内容是居民自己管理自己。
城市社区的改革启动之后，全国各个实验区都进行了不同类型的实验，有的侧重于居民的自我管理，有的侧重于城市社区和政府的关系等等。为了体现群众自我管理的精神，有的地方从1998年就开始实行由全体居民投票选举产生居委会，这一做法无疑是受了当时农村村委会由全体村民直接投票产生做法的影响。从全国来看，1998年以来出现的城市社区选举制度的改革是五花八门，有的仍然是用传统的办法，即街道提名，居民代表投票认可；有的由居民自己提名，而由居民户代表进行投票。1998年夏天，山东青岛的四方区出现了两个由全体居民直接投票产生的居委会的案例，至此，中国城市社区居民的直接选举改革拉开了帷幕。
2.社区选举的起步条件
城市社区选举的改革基本上是全新的改革，在此之前中国城市居民既没有真正意义上的规范选举，也没有直接选举的经验，因此城市社区直接选举怎么搞，只能从实践当中进行摸索。但是在中国的选举实践中，当城市直接选举开始进行的时候，农村基层选举已经开展了十年左右，积累了一些经验，因此是可以借鉴的。
这在一些城市社区的选举实验当中得到了体现。一些县级城市进行的社区直接选举实验，如广西的武鸣县就在2001年的城市社区选举中应用了农村村委会选举的经验，取得了很大的成果。这是一个简洁的运用现存选举经验的范例，这种例子的应用在和农村打交道比较多的县、乡镇以及中小城市的社区直接选举中比较容易推广，也比较容易学，因此借鉴起来比较容易，从而使得这些地方的城市社区的直接选举的制度安排可以得到一个比较好的来源。
但是在大中城市的社区直选当中，这种现象就很少出现，这是因为大中城市的制度环境和中小城市的制度环境距离农村比较远，农村村委会选举的经验很难被借鉴到大中城市社区的选举中。有的大中城市有郊区，因此农村选举的经验可以作为参考，但是相当多的大城市并没有郊区，从来没有进行过农村村委会的选举，因此城市社区选举的制度安排不可能从农村取得，必须要在实践中加以摸索。由于没有可借鉴的制度安排，中国城市社区的直接选举在选举制度上出现了五花八门的情况，每个城市都不一样，每个社区也都不一样，有的比较规范和详细，有的则非常的简单，几个条条就够了。这样的一种制度背景使得城市社区的直接选举从一开始发展就不是非常顺利，走了一段摸索的道路，也使得选举出现了一些混乱，制度上也不规范。
由于在城市中从来没有进行过规范的民主选举，从选民的角度看，中国城市社区选举起步时的选民意识并不是十分有利的。这种意识包括两个方面：一个是对于程序的尊重；一个是对于民主的认识。
由于传统的选举不重视程序，只是要完成上级的任务，所以也就无所谓制度的建设，因此当城市社区选举开始的时候，选民们并不重视程序和制度的建设，政府组织选举的官员和机构对于程序和制度也同样不够重视，认为居民只要投票就可以了。这样的一种看法在选举改革的起步阶段也同样带来了忽视制度建设的情况，而选举程序出现一定程度的混乱也就是必然的了。这就提出一个问题，建立城市社区规范的选举程序和选举制度并不是一个纯粹制度建设的问题，而是有观念问题在内的，这也为中国城市社区选举的制度建设带来了一定的困难。
城市社区居民和干部的民主意识也是城市社区直接选举起步阶段所面临的问题之一。多年来的传统使得居民习惯听从上级的安排，街道和单位让怎么做就怎么做。对于官员们来讲也认为对居民加以领导是天经地义的，街道怎么说居委会照样做就可以了。现在以居民的意愿来选举居委会成员，无论对居民还是基层官员们来讲都同样面临不适应的问题。如果没有对于民主一些最基本的看法，例如社区居民的事务是由社区自治管理还是由上级政府管理；居委会成员是社区成员自己选举出来的，代表居民的意志工作还是由上级任命，居民只是服从就行等这样一些民主的观念，同样是城市社区居民自治和直接选举能否顺利进行的最基本的条件。在城市社区选举的起步阶段，居民和官员对于民主的认识，对于社区自治的认识是能否开展城市社区直接选举改革的一个必要条件，这种观念需要在社区自治的发展过程中加以培养，需要在民主的实践中加以不断的转变。民主的观念、自治的观念经过不断地培养，并在这种观念的转变产生以后，城市社区的直接选举就会变得比较容易一些，这也是城市社区直接选举的起步阶段必须面临和解决的问题。
城市社区选举改革起步阶段所面临的、造成城市选举开展比较艰难的另一个重大问题是城市社区居民的参与问题。除了上面所讲的对于自治和民主的认识以外，还有来自于社会结构的形态所可能带来的对于城市社区选举改革启动带来的影响。中国居民多年以来都是隶属于某一个单位，是一个“单位人”，单位会供养他所有的政治、经济和生活的资源，在社区生活只是每个“单位人”生活的次要部分。在这种情况下，“单位人”关注的是单位的事情，而社区的事情是由政府管的，这是一个当然的结论。这种社会结构下的居民不太可能去关心和参与社区的事务。使社区居民开始对社区事务感兴趣的一个主要原因来源于社会经济的发展所造成的单位的转变，许多单位破产了或者没有了，这样就造成了大量的“单位人”变成了“社会人”。这些“社会人”开始关心社区的事务，把自己当成了真正的社区居民。从实践中看，许多“单位人”并不关心社区事务，而那些“社会人”则比较关心社区事务，这样的一种社会变化也同样影响了城市社区选举改革的起步阶段。在一些“社会人”比较集中的地方，直接选举改革容易进行，居民的参与度就比较高也比较热情；而在“单位人”仍然很多很集中的社区的直接选举的改革就比较难以进行。这种状况也表明了一种客观的社会现实：城市社区居民的属性对于社区选举改革的启动会有很大的影响，在城市居民“社会人”比较集中的地方，居民会有比较高的参与热情；而在城市居民“单位人”集中的地方，城市社区的直接选举改革的启动就会困难得多。
以上所讲的是中国城市社区选举改革起步阶段所面临的问题，既有制度方面的，也有人们观念上的，还有社会结构变化带来的影响，这样的基本情况决定了中国城市社区选举改革发展的进度和程度，也影响到了城市社区选举的制度化建设。
二、城市社区居委会选举改革实践
中国城市社区直接选举改革的发展从1998年开始，到目前大致有四个发展阶段。这四个阶段体现了中国城市社区选举从无到有、从小到大、从粗糙到逐渐规范的发展过程。
1.早期的选举改革实验
中国城市基层民主的发展主要是从选举改革开始的。由于城市社区选举的试点是在不多的地方进行，并没有大范围地推广，因此城市基层民主的发展带有很强的试验性的特点。改革的动力一般都来自于地方政府及其民政部门，由他们主动地在地方推动城市社区选举的改革。
社区居民的选举改革将过去由街道任命的居委会成员改为由居民选举产生。选举改革包括了两个方面：一是由户代表进行选举投票；另一是由全体选民按照一人一票的办法进行投票。户代表的选举是由每一户为单位，由户派出代表进行投票。户代表选举改革的理由是：中国城市基本上每一个家庭内部在选举谁的意见上是一致的，城市不像农村那样每一个家庭内部有那么大的意见分歧，没有必要像农村那样进行一人一票的投票，因此由户代表进行投票就可以了，而由户代表投票所进行的选举也可以认为是直接选举。主张进行一人一票选举的意见则认为，真正的选举和城市基层民主的发展要走直接选举的道路，而直接选举必须是一人一票的选举。在一个家庭内部，有的时候全家人的看法是一致的，而有的时候就不一致，因此户代表的投票不可能代表全家所有人的真正看法。在一个家庭内部观点不一致的情况下，用户代表的投票活动不能正确地反映每一个居民的真正意见，因此如果是直接选举的话，应该进行一人一票的投票，这才是真正的直接选举。
目前在中国城市社区选举的改革中，上述两种办法都在进行。在一些地方，有人认为户代表的选举就是直接选举，因此，虽然表面上中国许多地方都进行了社区直接选举，但是实际上有很大的差别。真正的直接选举应该是一人一票的选举。中国城市选举改革的方向应该是走直接选举的道路，户代表的选举是对传统选举的一种改革，但并不是直接选举。
中国城市直接选举的改革是从1998年在青岛开始的。这年的夏天在青岛四方区进行了两个居委会直接选举改革的试点。这两个居委会是四方区瑞昌路街道办事处第六居委会和第二居委会。这两个居委会选举的具体方式是由10名居民联名提出候选人，然后在居民代表会上进行竞选的演说，由居民代表进行投票，从提名候选人中选出正式的候选人。居民代表将这些正式候选人的情况向居民宣讲，然后召开全体居民参加的选举大会进行投票，候选人在投票现场要向居民“亮相”。之后根据投票的结果决定居委会的组成人员。这两个居委会的直接选举的过程并不很严格，但是具备了社区直接选举改革的基本雏形。值得指出的是，青岛这两个居委会后来在社区体制改革时合并成为一个较大的社区居委会，这就造成一个直接的结果：两个居委会选举以后很少再有人关注，也没有人再提起。