承包经营作为国有企业改革的一种探索，国家在1981年就选择了首钢等部分企业进行试点，并取得了积极的成效。以后在改革的实践中进一步探索和完善。1985年以后，承包制在全国范围内推行。1986年12月，国务院在《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》中提出，“推行多种形式的承包经营责任制，给企业经营者以充分的经营自主权”。
1987年3月，全国人大六届五次会议通过的《政府工作报告》强调，要把改革的重点放到完善企业经营机制，实行多种形式的承包经营责任制上来。
这样，承包制作为一种主要的改革形式，在全国大中型企业中迅速推开。1988年2月，国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对国有企业实行承包经营责任制作出了具体的规定，并在全国实行。到年底，实行承包经营责任制的企业已占到全部预算内工业企业的90％，占大中型企业总数的95％。
承包经营责任制的基本内容是把国家所有的生产资料的经营权交给企业，企业对国家所有的生产资料承担承包经营的责任。具体就是承包上缴国家利润、完成技术改造任务和实行工资总额与经济效益挂钩。在国家与企业的分配关系上，确立了“包死基数，确保上缴，超收多留，歉收自补”的原则。实行承包制这一制度的目的在于：实现国有企业生产资料所有权与经营权的分离，使企业以独立的法人地位从事生产经营活动和更好地进入市场竞争；通过承包经营，确保国家的财政收入；改变企业吃国家“大锅饭”的局面，充分调动企业和职工的积极性。承包制的主要形式有以下四种。
一是上缴利润递增包干。这种形式的主要内容是，国家与企业首先核定上缴利润的基数，在此基础上，逐年按规定的递增率向财政上缴利润，超过包干数的部分全部留给企业，由企业按国家的有关规定用于职工的奖励基金、福利基金和生产发展基金。
二是上缴利润基数包干，超收分成。这种形式首先明确企业向国家上缴的利润基数，超基数增长部分企业和政府分档提成。分成形式一般为超基数5％以上的部分上缴财政20％，企业留80％。这种形式适用于利润水平较高的企业。
三是上缴利润定额包干。这种形式在确定了企业上缴利润的包干基数以后，超基数增长部分全部留给企业。
四是亏损企业减亏包干。这种形式主要针对亏损企业，根据企业的亏损状况以及原因，核定补贴基数和递减比例，超亏不补，减亏全留。
2.承包制对企业经营制度带来的变革
承包经营责任制与20世纪80年代初的放权让利改革相比较，其基本的制度特征是较彻底地实现了两权分离，并用承包制的形式来规范和稳定这一制度特征。同时，以合同的形式来明确国家与企业之间的责、权、利和分配关系。具体地说，承包制对企业经营制度带来的变革体现在以下三个方面。
第一，承包制使企业与国家之间成为两个相对独立的经济主体，并以合同的形式来确立两者的关系。实行承包制以后，国家是以生产资料所有者的身份出现的，企业是以经营者身份出现的，所有者和经营者是两个不同的经济主体。这就使原来所有者与经营者合为一体的国有企业制度的状况发生了变化。现在经营权明确是属于企业的，不再存在国家对企业放权的问题。国家与企业作为两个相对独立的经济主体，又是具体通过签订承包合同来建立彼此之间的经济关系。这就使企业在经济活动中的地位发生了明显的变化，即从一个政府部门的附属物成为相对独立的商品生产和经营者。国有企业在制度上的这一变化将对它的整个生产经营活动发生深刻的影响，同时也使国家与企业之间的关系发生着带有根本性的调整。从这一意义上说，承包制使国有企业的制度特征已经与传统的国有企业制度特征有了显著的不同。
第二，承包制使国家与企业之间确立起了相对规范的利益分配关系。承包制的核心内容是确定企业对国家的上缴利润基数，以及超基数部分与国家的分成比例。与利润留成制度相比，承包制的利益分配关系在以下两个方面显得更为规范。首先，这一分配关系是以财产的所有权与经营权的分离为依据的，国家所得到的利益是作为生产资料所有权的实现，企业所得到的利益是它从事生产经营的收益。所有权与经营权的分离，使国家与企业成为两个各自具有自身利益的经济主体，这样的分配关系不再是国家让多少利的问题，而是经济主体之间该如何进行合理分配的问题。其次，承包制的分配关系是通过合同的形式来实现的，因而对双方都具有一定的约束力。承包合同的主要内容是规范了国家与企业之间的利益分配关系，承包合同一旦签订，也就确定了国家与企业的利益分配，合同本身具有的严肃性，使双方都不能随意去变动。这种利益分配关系的相对规范和稳定，对企业的生产经营活动是具有很强的激励作用的。
第三，承包制较好地实现了责、权、利的结合。实现责、权、利的结合一直是对国有企业改革所要达到的目标，而在当时的条件下，承包制是实现这一结合的最好形式。首先，承包制用合同的形式把企业具有的权力、应承担的责任和自身的经济利益直接结合在一起。所有权与经营权的分离，明确地把经营权赋予企业，承担向国家上缴利润基数是企业应尽的责任，这种权力与责任最终是和企业自身的利益联系在一起的。因此，承包制所体现的责、权、利的结合，要比放权让利改革下的情况有效得多。在承包制的情况下，企业有较高的积极性，有较强的动力，有较大的压力，就是责、权、利三者有效结合的最好体现。
承包制所具有的上述制度特征，是使其能够在当时迅速得到推广的重要原因。无论从当时的宏观体制环境看，还是从微观的制度特征看，承包制都是最适宜推广的，也是当时国家与企业都普遍愿意接受的一种形式。这也是承包制这一制度特征本身所具有的优势。
3.承包经营责任制具有的优势
承包经营责任制在短短的时间内能够迅速推广，并取得较好的效果是有其原因的。承包制的优势在以下三个方面促进了经济活动效率的提高。
第一，承包制的制度特征是和当时公有制与商品经济相融合的理论观点一致的。在确立了社会主义有计划商品经济理论以后，在实践中需要解决的一个重要问题就是如何通过改革使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者。承包制的出现，为这一改革提供了一种较为理想的新形式。承包制的一大特点就是它以承包合同的形式，确定了国家与企业的经济关系，较好地实现了所有权与经营权的分离，为企业最终确立自主经营、自负盈亏的经营机制，向真正的商品生产者和经营者转化创造了条件。承包制的这一制度特征，使之成为一种能够在旧体制下逐步孕育新制度成长的改革形式。所以，它对国有企业的改革，以及整个经济体制的改革都产生着积极的推动作用。
第二，承包制的制度特征能够使企业具有较强的利益激励动力。针对传统体制中由于利益关系不清所导致的企业动力不足的弊端，加强对企业的利益激励是经济改革的一个重要特点。承包制的一个突出之点就是具体地界定了国家与企业之间的利益关系，使国家与企业的利益关系逐渐明晰化。这就在很大的程度上打破了企业吃国家“大锅饭”的局面。
同时，承包制又把国家与企业、企业与职工的利益结合在一起。企业的生产发展，经济效益的提高，可以兼顾国家多收、企业多留、职工多得的各方面利益关系。承包制所具有的这种经济利益关系明晰化和制约化的功能，是形成国家主张承包，企业希望承包，职工愿意承包格局的一个重要条件。这种利益关系的确立，是调动各方面的积极性，尤其是增强企业活力的一个直接动力源，因而也是承包制能够取得实效的关键所在。
第三，承包制的制度特征对于转变企业经营机制具有直接的作用。以所有权与经营权的分离为原则的改革，把着眼点放在强化企业经营权上，而承包制较好地实现了这一点。承包制在一定程度上减弱了国家对企业的行政干预，使企业能够在具有经营权的基础上面向市场从事生产经营活动。这就为企业的生产经营由原来单纯的计划导向转变为以市场导向为主创造了条件，使企业的生产经营活动开始纳入市场机制的轨道。从整个经济体制改革来看，承包制所推动的企业经营机制的转变，又为构造“国家调节市场，市场引导企业”这一有计划商品经济运行机制提供了良好的微观基础。
综上所论，承包经营责任制具有的制度特征，在提高企业经济活动效率方面是有其自身的优势的，因而在开始的实践中能够取得较明显的效果。但是，另一方面又必须看到，承包制这一制度也有其自身的制度缺陷。这种制度缺陷是和承包制在实践中所暴露出来的各种问题直接联系在一起的。所以，随着承包制在实践中的发展，从承包制所暴露出来的问题中，人们逐步加深了对承包制这一制度特征的认识。
4.承包经营责任制的制度缺陷
承包经营责任制在实践中所暴露出来的问题集中地反映在以下三个方面。
一是承包经营责任制不能为企业创造一个公平的竞争环境。这主要体现在签订承包合同的过程中“一户一率”地确定承包基数。“一户一率”地确定承包基数是实行承包制的必然选择。这是因为，企业的情况千差万别，想用一个统一的模式，对所有的企业“一刀切”，这显然是不符合实际的。要从实际出发，只能是根据不同的企业情况，制定不同的承包基数合同。但是，这样的做法又不可避免地导致对不同的企业来说，承包合同缺乏规范性。这是由于承包基数的确定直接关系到企业的切身利益，因而企业尽可能争取对自己有利的承包基数是合乎情理的。尤其是在发包者和承包者的行为缺乏规范性，承包指标缺乏科学依据，外部经济条件缺乏合理性的情况下，对于承包基数的讨价还价也就成为一种必然的现象。从发包者与承包者的关系来看，尽管已经在很大程度上实现了两权分离，但由于旧体制的惯性作用，企业与行政主管部门之间的行政依赖关系并没有完全割断。这样，作为发包方的政府主管部门往往处于有利的地位，能够运用行政的力量强制企业接受承包合同。这就有可能脱离企业的实际规定过高的承包指标。作为承包者的企业，则从自身的利益出发，采取种种对策，甚至通过各种人事关系，千方百计地压低承包基数。
承包合同就是在这双方讨价还价的综合能力对比中向占优势的一方倾斜。承包者与发包者之间的这一关系，以及承包指标的弹性，使讨价还价不可避免地成为签订承包合同的一个必经环节。经过讨价还价签订的承包合同，必然是出现“一户一率”的不公平竞争现象。
从承包指标的确定来看，不论是以上一年上缴的利润额为基础，还是以承包前二至三年上缴的利润平均数为基础，或是参照本地区、本行业的平均资金利润率来进行调整，由于受到各种因素的影响，也同样难以做到科学化。这样，在选择承包基数的标准时，同样存在着讨价还价的余地。
因此，对于承包合同中确定承包基数讨价还价、“一户一率”的问题，不能只是归结为承包双方的问题，而是承包制本身的制度问题，即承包制这一制度本身决定了讨价还价和“一户一率”是不可避免的。二是承包经营责任制容易造成企业行为的短期化。企业行为短期化的根本原因是由于企业缺乏财产约束而导致的以追求职工收入极大化的经营机制。承包制的利益驱动机制是十分直接和强烈的，而财产约束的机制却没有随着承包制的推行同时得到构建。这样，企业在承包期内选择以自身利益和职工利益极大化的经营目标就是合乎逻辑的必然。承包合同一经确立，企业和国家的关系就成为合同关系的双方。厂长作为企业的法人代表，理所当然会更多地考虑企业本身的利益，而企业利益在承包制条件下又最终体现为职工的利益。企业职工追求其收入极大化也是和承包制的利益刺激机制相吻合的。企业和职工利益的这种一致性，再加上职工利益的刚性，以及厂长在企业中的地位、责任、处境等因素，厂长作为承包者，其行为不能不向企业和职工方面倾斜。企业行为短期化主要表现为企业留利分配的失衡。从企业留利的使用方向来看，一是用于奖金福利，提高职工生活水平，它体现当前利益；二是用于投资，实现企业的自我改造和自我发展，不断增强企业竞争力，它体现长远利益。从长期看这两者之间是能够协调统一的。但从短期看则是此消彼长的关系。由于缺乏财产约束机制，企业对自我改造和自我发展还没有形成强烈的紧迫感和压力感，加之企业利用银行贷款投资，还可以获得税前还贷的优惠。这样，在企业职工希望收入不断增加的压力下，使得企业对留利的使用方向难以避免地偏向增加奖金福利。尽管在承包合同中对企业留利的使用也做出了各种比例的规定，但实际上，企业通过各种方式，把留利转化为职工的奖金福利已是一个十分普遍的现象。企业承包——追求职工收入极大化——企业留利分配失衡的机制，使得企业行为短期化始终与承包制的制度特征相伴随。
三是承包经营责任制不能解决企业只负盈不负亏的问题。产生这一问题的根源在于产权关系模糊。承包制是在坚持企业生产资料所有权不变的条件下，具体界定企业生产经营利益分配关系的一种生产资料所有者对经营者的管理制度。因而从本质上说，承包制只是一种委托制。由于承包制并没有触及产权关系的变革，因此，传统的全民所有制形式的弊端，在承包制中依然存在。企业作为独立的商品生产者和经营者，并不是生产资料的所有者。厂长（经理）作为企业的法人代表，只是代表了经营者，而不是代表所有者。国家所有制的两权分离，在现实中也就出现了非生产资料所有者的商品生产者。正因为对企业来说不存在财产所有权的问题，所以，在承包制中企业所承担的经济责任也不包括财产责任，而只是单纯的利益责任。