一、放权让利：国有企业改革思路之一
国有企业一直是中国经济的主体。在改革开放前，国有企业几乎就是代表着中国的工业，集体企业在工业中只是占有极小的比重。改革开放后，原有格局虽然有了很大的变化，但国有企业在中国经济中仍然起着主导作用。因此，把国有企业改革看作是中国经济改革的中心环节，是符合中国实际的。
国有企业在中国经济中的这一地位和作用，决定了中国经济的发展很大程度上是要看国有企业的发展状况。在高度集中的计划经济体制下，从宏观上讲，并不认为国有企业存在着什么大的问题，对国有企业只是更多地从微观的角度，从企业内部去寻找问题。但是，改革开放以后，当把高度集中的计划经济体制作为改革的对象，对国有企业存在的问题就不仅仅只是从微观的角度来看了，而是把重点转向了宏观角度，更多的是从体制上去分析国有企业存在的问题。在改革初期，对国有企业存在的问题，大致上是从这样两个方面来认识的。
第一，国有企业不是一个真正的利益主体，只是政府行政机关的附属物，国家计划的被动执行者和一个纯粹的生产单位。企业本身不存在一个面向市场经营的问题，国家计划是企业唯一的生产依据。企业生产所需要的一切物资由国家提供，企业生产的产品由国家统一安排销售。总之，国家计划决定着企业的一切。第二，国有企业处于无权、无责、无利的地位。由于体制是高度集中的，由于只有国家一个利益主体存在，这就决定了企业必然是在生产经营上没有自主权、在经济利益上没有自己独立的地位，当然对生产经营活动也不承担什么责任。国有企业所处的这种地位使得它在生产活动中既没有权力去做它应该做的事情，又没有利益动力去努力提高生产活动的效率，也没有责任的约束。其结果必然导致国有企业自身缺乏生机与活力。对高度集中的计划经济体制下国有企业存在问题的认识，也就成为对国有企业进行改革的逻辑起点。要解决国有企业存在的这些突出问题，必须要解决好这样两方面的问题：一是改变企业只是行政机关附属物的地位，使企业能够面向市场，真正成为一个独立的利益主体；二是要改变企业无权、无责、无利的状况，使企业在生产经营活动中能够做到权责利的结合。由此，形成了20世纪80年代初对国有企业改革的基本思路——放权让利。
1.放权让利改革的主要内容
按照放权让利的改革思路，对国有企业进行改革的具体内容主要集中在两个方面：一是扩大企业的生产经营自主权；二是对企业实行利润留成的制度。
扩大企业生产经营自主权的主要内容包括以下七方面。第一，企业有部分生产计划决策权，企业可以根据国家下达的指令性指标、指导性指标和市场需要，编制本企业的生产、销售计划，在计划执行过程中如发现计划指标不符合实际情况时，对于指令性计划，企业可以向主管部门报告，提出修改建议；对于指导性计划，企业有权作适当调整、补充，但要报主管部门备案。
第二，有权按国家规定的范围自销一部分产品，包括按规定分成的产品、超计划生产的产品、自己组织主要原材料生产的产品，以及物资部门、商业部门不收购的和超储积压的产品。
第三，有权按规定提取并使用利润留成资金。第四，有权申请出口自己的产品，按国家规定取得并使用自己的分成外汇，委托有关贸易公司办理进出口业务。
第五，有权按国家劳动计划指标择优录用职工。第六，有权在定员定额内根据实际需要决定自己的机构设置，任免中层以下的干部。第七，有权拒绝国家明文规定以外的负担。
对企业实行利润留成制度主要是通过两种形式来实现的。第一，实行企业基金制度。1978年，国务院批转财政部《关于国营企业试行企业基金的规定》。企业基金的具体提取和使用办法是：凡是全面完成国家下达的产量、品种、质量、原材料和燃料动力消耗、劳动生产率、成本、利润、流动资金占用八项指标以及供货合同的工业企业，可以按职工全年工资总额的5％提取企业基金。没有完成全部指标的，予以扣减一定的提取比例。主管部门和企业还可以从超计划利润中提一定比例的企业基金。提取的企业基金，主要用于职工的奖励、福利开支和技术改造等开支。
第二，实行利润留成和盈亏包干制度。1980年，国务院下发《国营工业企业利润留成试行办法》，该办法规定：（1）对企业实行基数利润留成加增长利润留成。基数利润留成比例核定以后，原则上3年不变。（2）企业增长利润留成的比例，按照不同的行业，分别规定为10％-30％不等。
（3）工业企业必须完成产量、质量、利润和供货合同四项指标，才能按照核定和规定的留成比例提取全部利润留成资金。企业从基数利润中提取的利润留成资金，按照生产发展基金、职工福利基金和奖励基金的留成比例分别提取，分别管理和使用。企业从增长利润中提取的利润留成资金，用于发展生产的部分不得少于60％，用于职工福利设施和奖励的部分不得超过40％。
以后，国家和财政部还规定对不同的企业可以根据实际情况分别实行不同的利润留成制度，以及上缴利润包干、超收分成留用、亏损补贴包干、减亏分成留用、盈亏包干等办法。
对国有企业实行放权让利的改革，一开始就取得了较好的效果。企业在生产经营方面有了一定的自主权以后，使生产经营活动发生了一些变化，企业的生产积极性、主动性有所提高。企业开始根据市场的需要来对自己的生产经营活动进行决策。实行利润留成和盈亏包干办法以后，企业具有了自己的一部分利益，生产经营的状况也在一定的程度上与利益挂钩，企业和职工的收入都有了明显的提高。国家与国有企业利益分配关系在一定程度上的调整，增强了企业从事生产经营活动的动力，与以前相比，国有企业更具活力了。
但是，应该看到，这一阶段放权让利的改革，是在没有从根本上触动高度集中的计划经济体制基本框架的基础上进行的。因而对国有企业所带来的变化也不是实质性的。在放权方面，一方面国家下放的权力还很有限，只是在基本不涉及国家计划的前提下放给企业一些权力；另一方面，即使是这些有限的权力，企业也没有完全拿到手。所以，企业真正能够得到的自主权是很少的。企业还没有真正能够摆脱行政机关附属物的地位。在让利方面，企业虽然与以前相比有了自己的一部分利益，但一方面企业所能得到的利益是很有限的，即让利的比例还不足以对调动企业的生产积极性起很大的作用；另一方面，对利润留成比例做过细的规定又限制了企业对这一笔资金的使用。所以，让利所能够起到的实际作用并没有预想的那样大。
更重要的是，这一阶段放权让利改革的规范性很差，即放多少权，让多大的利，并没有在充分论证的基础上实施，而且在实施的过程中又经常发生变动。企业希望国家能够更多地放权，更多地让利，而国家则由于种种原因又不能做到这一点。这又使国家与企业在放权让利的问题上经常处于讨价还价的状况。特别是在让利问题上，由于让多少利直接关系到企业切身的利益，因此，企业总是想办法要多留一点利。这就导致国家与企业之间的利益分配关系处于一种很不规范和大家都不满意的情况。面对这一格局，国家急需要解决的问题是尽快规范国家与企业之间的关系。为此，在1983年，国家出台了分两步走的“利改税”的改革措施。
2.利改税改革的基本内容
针对在实行利润留成和盈亏包干过程中，由于企业的经营状况和利润水平存在着很大的差距，并由此出现了企业之间苦乐不均和“鞭打快牛”的问题，为进一步规范国家与企业之间的分配关系，充分发挥税收的调节作用，国务院决定对企业全面实行利改税。具体分两步来实行。
1983年实行第一步利改税改革。主要内容是：对国营大中型企业都按照实现利润缴纳55％的所得税，税后利润一部分按国家核定的留利水平留给企业，一部分上缴国家。对国营小型企业，按照八级超额累进税率缴纳所得税。
实行第一步利改税以后，与原来利润留成、利润包干等办法相比有了一定的改进。这主要表现在以下三个方面。
一是打破了利润统收统支的格局，突破了国营企业不能征收所得税的禁区，使企业与国家之间的分配关系基本上纳入了法制的轨道，减少了在上缴利润上的扯皮现象。同时，对企业的利润采取征税的办法，比上缴利润有更大的强制性，对稳定国家的财政收入起到了积极的作用。
二是较好地处理了国家、企业和职工个人三者利益关系，体现了国家得大头，企业得中头，个人得小头的原则，实现了企业利润与上缴税利基本上同步增长的目标。
三是扩大了企业的财权，调动了企业和职工的积极性，使企业更具有活力、动力和压力，促使企业在提高经营管理和经济效益上下功夫，并能够从中得到较多的经济利益。
1984年9月，国务院批转了财政部《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》，决定从1984年10月1日起在全国推行利改税第二步改革。利改税第二步改革的基本内容是：将国营企业应当上缴国家的财政收入分别按11个税种向国家交税，即由税利并存逐步过渡到完全的以税代利，税后利润留给企业安排使用。具体可概括为以下几点：（1）将原来的工商税按纳税对象不同划分为产品税、营业税、增值税和盐税等四种税，适当地调整了税率，以缓解由于价格不合理而造成的一些矛盾；（2）对国营大中型企业按55％的比例税率缴纳所得税，小型企业按新的八级超额累进税率缴纳所得税；（3）对国营大中型企业还要征收调节税，调节税率按企业的不同情况分别核定；（4）允许企业在征收所得税前从利润中归还贷款，并按照还款后利润提取职工福利基金和奖励基金。
实行第二步利改税以后，对理顺国家与企业的分配关系起到了一定的积极作用。这主要表现在以下两个方面。
一是把国有企业作为一个独立的商品生产和经营者纳入到了纳税人的行列，用一种新型的方式来处理国家与企业的分配关系。这有利于确立国有企业作为一个商品生产者的地位。
二是改变了长期以来税种单一的状况，既有对商品流转课征的税种，也有对收益课征的税种；既有对财产使用课征的税种，也有对经济行为课征的税种。从而初步形成了多税种多次征的复合税制度，基本适应了改革开放以后我国经济的变化情况，增强了税收对生产、流通、分配的调节作用。
同样应该看到的是，由于当初在设计时没有对此进行充分的论证和考虑，对复杂的经济情况没有充分地估计，因而第二步利改税的实施也存在着一些明显的缺陷和不足，主要的问题有以下三方面。
第一，在推行利改税时，混淆了社会主义国家作为社会管理者和生产资料所有者的双重身份，也混淆了行政权力和财产权力。由于实行完全的利改税，从“以利代税”的极端走向了“以税代利”的另一个极端。由于否定了具有弹性的利润分红关系，也使具有刚性的税收分配关系发生了软化。
第二，由于把全部上缴利润统统变成了税收，使得所得税名义税率偏高，大中型国有企业还保留了调节税，企业税负不公平的问题仍没有得到解决，影响了企业的活力。
第三，利改税采取了税前还贷的办法，使企业贷款数额猛增，并使国家计税基数缩小，税收减少。这实质上形成了投资的“大锅饭”，不利于理顺企业与国家之间的投资关系，加重了国家财政的负担。
上述这些问题的存在，说明分两步走的利改税改革并没有真正理顺国家与企业之间的利益分配关系，也没有达到预期的效果。
二、“两权分离”：国有企业改革思路之二
1984年10月，中共中央召开了十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。《决定》总结了我国自十一届三中全会以来的改革经验，立足于对高度集中的计划经济体制进行根本性的改革，明确提出我国经济体制改革的重点由农村转到了城市，而城市经济体制改革的重点是国有企业。也就是说，从这以后，对国有企业的改革就成为我国经济体制改革的中心环节，这也标志着我国经济体制改革进入到了一个新阶段。
由于对国有企业的改革要比对农村集体经济的改革难度大得多，因而国有企业的改革要取得突破，更需要理论上的发展和创新。《决定》为深化对国有企业的改革做了充分的理论准备。这主要体现在《决定》对社会主义经济理论的两大发展：
其一，《决定》提出了社会主义有计划商品经济的理论，突破了传统理论认为社会主义经济是计划经济的框框，这为国有企业最终摆脱计划控制奠定了理论基础；其二，《决定》提出了国有企业生产资料的所有权和经营权是可以分开的，即“两权分离”的理论，突破了传统理论认为国有企业必须是国家所有、国家经营的框框，这为国有企业摆脱行政机关附属物的地位，成为一个真正的商品经营者奠定了理论基础。
以上述两个理论突破为依据，形成了对国有企业改革的第二条思路——“两权分离”，即国有企业的所有权与经营权是可以分离的，所有权归国家所有，经营权是属于企业的。两权分离是社会化大生产的需要，是现代企业发展的一般趋势，它不会改变国有企业的性质，也不会影响我国社会主义的性质。在这一理论指导下，国有企业改革从此进入了一个新阶段。
按照“两权分离”的改革思路对国有企业进行改革，关键是要有一种有效的形式能够很好地实现国有企业所有权与经营权的分离。这种分离，一方面要使国家对生产资料的所有权能够得到充分的实现，另一方面又要使国有企业对生产资料的经营权能够得到充分的落实。在改革实践的探索中，尤其是在吸取了农村实行家庭联产承包责任制的成功经验的基础上，承包经营责任制被认为是一种能够有效地实现“两权分离”的形式。于是，从1985年以后，在全国范围内普遍推行了承包制，这一形式也就成为80年代后期中国国有企业改革的主流形式。
1.承包经营责任制的基本内容