虽然自古以来先人们就倡导“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦”，然而世界上尚没有一个普适的选贤与能的法律制度。即便是标榜世界最民主的美国，也不时传来选举程序中的问题。当前世界上有许多国家，实际上将宪政重要内容之一的选举当成民主的遮羞布，实行假民主。因此把民主真正落到实处，真正实现民主和自由的选举，实现先贤们构设的理想社会蓝图，是全世界人民孜孜以求的愿望。选举是人民通过投票方式选择利益代表和国家公职人员的活动，它作为一种政治实践，是民主的基石。选举离不开法律，人们经常提到的选举原则、选举程序在法治社会中都是通过法律形式表现出来的。选举法在法律体系中属于宪法性法律，居于较高的地位。由于多方面的原因，新中国建国以来选举法制的发展较为缓慢，在建设社会主义市场经济和社会主义政治文明的新时期，吸取我国和其他国家在选举实践中的经验教训，推进我国选举法律制度的改革已势在必行。
一、中国选举法的历史回顾和改革的目标
在中国，狭义的选举法是指《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，广义的选举法是选举各级人民代表大会代表和各级国家机关领导人的法律、法规的总称。广义的中国选举法的渊源主要有宪法、选举法、组织法、代表法、地方性法规等。
1.新中国选举法的产生和发展
新中国的选举法导源于新民主主义革命时期的选举制度。1931年11月，中华苏维埃共和国在江西成立，苏维埃共和国中央执行委员会第一次全体会议通过了《中华苏维埃共和国选举细则》。1931年12月制定《中华苏维埃共和国选举委员会工作细则》。1933年8月颁布《苏维埃暂行选举法》，这部法律是中国共产党人制定的比较全面的一部选举法，共有9章59条。根据这个选举法，在革命根据地范围内开展民主选举，实行苏维埃代表制，建立劳动群众的苏维埃政权。《苏维埃暂行选举法》的主要特点是：
（1）带有朴素的普遍选举的性质。凡在选举日年满16岁的劳动者、红军及其家属，无男女、宗教、民族的区别，都享有选举权和被选举权。但剥削者、靠迷信为业者、反动军警等反动分子及其家属，没有选举权和被选举权。
（2）保证工人和红军战士的领导地位。规定工人和红军战士代表的比例优于居民的代表人数的比例。
（3）妇女第一次获得与男子同等投票的权利。妇女当选代表一般占代表总数的25％以上。
（4）有专门的选举组织机构。设立选举委员会。
（5）选区划分着眼于民主的实质。工人以生产或产业的组织为单位，农民以村为单位，其他居民按区域、街道划分。
（6）规定选举监督。乡苏维埃有权召回代表，选民对违法选举有权提出控告。
（7）规定选举经费由国库开支。这些从实际出发的民主形式，发挥过一定的积极作用。（毛泽东，《长岗乡调查》、《才溪乡调查》）抗日战争时期，中国共产党根据形势和阶级关系的变化，对原有的选举法律作了重大修改。1941年11月通过《陕甘宁边区参议会选举条例》、《陕甘宁边区施政纲领》等。这一时期的选举法律有如下突出特点：
（1）第一次较完整地提出了“普遍、直接、平等、无记名投票”的选举原则。扩大了选举权的普遍性，特别是不分阶级和党派；取消了工人、红军战士选举权的优越地位；边区、县、乡三级参议会都实行了直接选举；改举手投票为无记名投票。
（2）代表名额的比例实行“三三制”。规定在候选人名单中，共产党员只占三分之一，其他党派和无党派人士占三分之二。
（3）引入竞选制度。规定“各抗日政党、抗日群众团体，可提出候选人名单及竞选纲领，进行竞选运动”，并且“只要不妨碍竞选秩序，不得加以干涉或阻止”。抗日战争时期解放区的选举法在中国近代选举法律中占有重要地位，其中很多规定值得发扬光大。
解放战争时期，由于形势和阶级关系的变化，解放区的选举法虽然在选举原则上坚持了“普遍、直接、平等、无记名投票”，但在选举规范上作了重大修改。这些主要是：
（1）剥夺封建地主阶级、官僚资产阶级、买办资产阶级以及国民党反动分子的选举权和被选举权。
（2）人民代表会议代表的产生，有直接选举的，也有间接选举、推选和聘任的。（蓝全普，P20）新中国成立之初，由于一些地方战事尚未结束，土地改革正在进行之中，不具备普选的条件，各地大多采取特别邀请和推选的方法产生人民代表。1953年2月，中央人民政府委员会颁发建国后第一部《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。这部选举法的基本特点是：
（1）相对扩大了选民的范围。只有少数未改变成分的地主、被剥夺政治权利的反革命分子和刑事犯罪分子，没有选举权和被选举权。
（2）直接选举和间接选举并用。规定乡、镇、市辖区及不设区的市等基层政权实行直接选举，县以上实行间接选举。
（3）投票采取无记名和举手表决并用的方法。1953年的选举法基本继承了新民主主义革命时期的选举经验，虽然不很完善，但也极大焕发了新中国初期全国人民的民主热情，人们张灯结彩、庄严隆重地进行了共和国新政权的选举。据资料统计，当时全国参加投票的有278093100人，占登记选民的85.88％（都鑫：P1～60）。然而，20世纪50年代后期，由于“左”的原因，选举被当作资产阶级民主加以批判，选举法被束之高阁，形同废纸。
1979年7月，五届全国人大第二次会议通过了新的选举法。新选举法与1953年选举法相比有了较大发展，其主要特点是：
（1）进一步扩大了选民的范围。把没有选举权和被选举权的人局限为“依法律被剥夺政治权利的人”。
（2）扩大了直接选举的范围。直接选举从乡、镇、市辖区和不设区的市扩大到县、自治县。
（3）把等额选举改为差额选举。
（4）把投票方式一律改为无记名。
（5）增加了选民推荐候选人的规定。
（6）选区划分由按居住状况划分改为按工作单位和居住状况划分。
（7）对代表的监督、罢免和补选作了具体规定。
为了适应改革开放的新形势，1979年的选举法先后经历了1982年、1986年和1995年的三次修改，1983年3月第五届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议还通过了《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，各地方也先后制定了实施选举法的地方性法规。相应的，新中国各国家机关的组织法也经历了制定和完善的历程。1949年9月，代行全国人大职权的全国政协通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。1954年9月，全国人大一次会议，通过了我国第一部《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等。随着宪法的多次修改，各国家机关的组织法也进行了相应的完善。这些组织法、人民代表大会选举的法律和宪法等一起，构建了我国选举法律的基本体系。
2.中国现行选举法律改革的目标
中国自改革开放以来，民主选举工作在各项选举法律的规范和推动下，确实有了较好的发展，人大代表和国家领导人的民主意识和政治积极性也有了较大提高，人大的立法和监督作用日益彰显。各界人士不仅积极自觉地参加选举，而且有越来越多的人主动要求当人大代表候选人，希望进入各级权力机关，直接反映民意，代表民众参与立法活动，严密而有效地监督政府。但是，一些地方选举的形式主义仍然很严重，选举中的一些深层次问题也开始显露。为进一步发展社会主义民主，保证选举实现民意，完善现行选举法律制度已提上议事日程。我国1982年对宪法的第四次修改，使得我国选举法律中一些规定的修改更加迫切。因此，在可以预见的将来我国选举法律将进一步完善。
然而，幻想真正的民主选举在中国一蹴而就既不可能也不现实，民主化的进程必然是一个渐进的过程，民主化的程度与一国的经济、政治和文化环境是相关联的。取乎法上是学者们的理想，正是这个理想才有了人们对选举法律制度完善的思考和研究。
如果，从远景上展望中国选举法律制度的改革，可以把这个改革进程分为三个阶段：
1）近期目标
由于中国宪法的第四次修改，为了与宪法相衔接，避免违宪，选举法的修改已成为必然。那么，在这次修改中可以实现哪些目标呢？按照中国立法的传统思维，修改的原则是：
（1）与宪法不一致的部分，肯定要改。
（2）修改主要针对选举实践中迫切需要解决的问题，可改可不改的不改。
（3）修改应当既有利于人民当家作主和依法治国，也有利于党的领导。
如果选举法的修改是根据上述原则，那我国选举法近期不可能有大的改革和创新。根据第一个原则，修改的主要内容是，特别行政区人大代表选举的规定和乡镇人大换届选举的规定。根据第二个原则，应该解决目前选民登记和代表候选人产生等的一些问题。
2）中期目标
选举法修改的中期目标主要应当解决目前我国选举过程的形式主义问题，选举的非法和流于形式的操作已严重伤害了人们对民主政治的期望，滋生了一部分公民对选举的厌烦和冷淡情绪。这个阶段的解决目标主要是：完善候选人产生、差额选举、选区划分、违法选举的法律责任等的规定，增加公开选举、竞争选举和乡镇领导人直接选举的规定。
选举过程中的组织包办、暗箱操作以及越来越猛烈的金钱腐蚀，已经开始挑战我国的民主选举制度。实现选举法修改的中期目标将解决我国选举中的形式主义倾向，从而使选举开始走向更加实质的民主。
3）远期目标
选举的远期目标应当着眼于世界民主发展的潮流，吸取人类政治文明的先进经验，使中国的选举制度符合法治国家和社会主义事业的要求。这个阶段的目标主要是：
（1）制定统一的选举法。使我国的选举法不仅规范人民代表的选举，也规范国家机关领导人的选举，还规范基层自治组织的选举。
（2）强调竞争和公开选举。防止暗箱和非法操作，使选举真正成为选贤与能的政治活动。
（3）实现选举的平等原则。取消农村和城镇人口代表数的不平等规定，完善选区划分的规定，使每一个阶层的公民的利益都能得到适当的代表。
（4）逐步实现从县级到省级直至中央的人民代表和国家领导人的直接选举。
选举的远期目标的实现将使中国步入世界民主发展的潮流，社会主义的优越性将得到进一步发挥，人民当家作主的程度将达到较高的境界。
从以上选举法律改革的规划分析中，可以预见中国选举法律的完善是必然的，也是一个渐进的过程，当然这三个阶段并不是截然分开的。选举法律的发展可能会由于国家政治形势的特殊变化而有所差异。
二、中国选举法指导思想的辨析
1.选举法指导思想的功能
从选举法的内在结构上，可以把选举法分为三个层次：选举法的指导思想；选举法的基本原则；选举法的法律规范。选举法的指导思想就是选举立法要达到的目的，它在整个法律中处于最高层次，选举法的基本原则是选举法的指导思想的具体化，选举法的法律规范是选举法的基本原则的规范化。所以，选举法的指导思想决定选举法的基本原则和选举法律规范的具体内容和基本走向。
德国法学家耶林在描述立法目的时说道，“法律在很大程度上是国家为了达到一定的目的而有意识制定的”，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的”，“立法者首先有了明确的立法目的。才能着手具体的立法活动，使整个立法活动围绕立法目的展开”。（耶林，P104）在一定意义上，一部法律制定的怎样和实施的怎样直接是这部法律要达到怎样的目的的反映。
通常一部法律的指导思想表达在本部法律的第一条中，每一部法律都有自己的指导思想，一个指导思想不明确的法律肯定不是一部好的法律。我国很多法律都明确规定了本部法律的指导思想。例如，我国刑法在第一条中规定，“为了惩罚犯罪，保护人民”；民法通则第一条规定，“为了保障公民、法人的合法民事权益，正确调整民事关系”，等等。
2.中国选举法指导思想的定位
我国现行选举法的指导思想是什么，它又是如何规定的呢？我国选举法的第一条中说，“根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。”这个条文是有缺漏的，它没有说明是根据宪法什么，简单地说根据宪法没有意义，因为所有法律都应当根据宪法。因此，可以说我国选举立法的指导思想并不明确。实际上，我国选举立法的目的在于落实现行宪法第三十四条的规定，也就是保障公民的选举权和被选举权，从而在政治和法律上实现宪法第二条人民民主权的规定。从规范意义上说，我国选举立法的指导思想应当是，“为了保障公民的选举权和被选举权，发展和规范人民民主”。选举法应当是以此为基点展开的。
保障公民的选举权和被选举权，从表面上看来好像是一个空泛的指导思想，但在法律的整体上它却是一个统揽整部法律全局的思想，一切不利于保障公民的选举权和被选举权的选举法原则和法律规范都应当被修改或者被摒弃。没有指导思想的法律好比人失去了灵魂。我国目前选举中出现的许多问题，如选民厌选、选区划分的随意、“戴帽”选举、“暗箱操作”等，使得民主选举在中国步履维艰。（蔡定剑，2002，P1～52）这些固然有我国选举法律规范不完善的原因，但是一部没有明确保障公民的选举权和被选举权思想的法律怎么可能不出现这些情况呢，选举法指导思想的不明确甚至于让人们误解这部法律根本就没打算保障公民的选举权和被选举权。这个结论显然背离了我国选举立法的初衷。所以，一个明确的选举法的指导思想是必不可少的。
3.中国选举法指导思想的政治渊源和法律分解