3）地方人大代表直接选举——预选的实践与“酝酿协商”的传统从“初步候选人”到“正式候选人”的筛选过程中，各地各选区依照选举法和同样不明确的《实施细则》留下的空间选取了不同的方式。和上述两种选举一样，传统的正式候选人的确定方式是“协商酝酿”，而各地也进行了一些预选的改革试验。尽管这些试验并不彻底，却促成了北京的一位独立候选人的当选。在北京的北邮选区，当选的许志永认为他所在选区采取的方式是公正合理的，实际上“就相当于预选了”。北邮选区最开始提名初步候选人时有285人，名单公布以后，与北大选区酝酿出9～10名初步候选人不同，北邮选举办把这285名初步候选人的名单全部发给选民，由全部选民自己决定筛选，投票选三人，即代表人数。再次投票后，许志永得到了1071票，以微弱劣势位列第二位。淘汰279名，剩余6名初步候选人，离最后的4名正式候选人名额还差两名，选举办于是组织选民小组协商会，会上经讨论确定出4名正式候选人。说其规范，是指从285名到6名这个环节，在这个环节中北邮选区所有的选民都参与了，而很多选区在这个环节是开会来酝酿协商。然而，从6名到4名这个过程却是传统的酝酿协商。尽管许志永被确定为4名正式候选人之一，但并不是说他就没有被酝酿下去的可能。
这也是一种“酝酿”与“预选”相结合的方式。
2003年人大选举中北京大学的程序是：通过提名数排名加酝酿协商，从300余名候选人中选择了8～10名建议候选人（即初步候选人）之后，选举办公室将“选区候选人预备人选征求意见表”下发到每个选民手中，选民可以选择表上的建议候选人即初步候选人，也可以在“另外建议人选”一栏中选择其他候选人。最后，主要依据票数多少的原则来确定北大各选区的正式候选人的名单。这样的方式并不是规范的投票过程，所以还不能称为真正意义上的预选。
而其他地方的做法就根本没有预选程序，从“初步候选人”到“正式候选人”都是由酝酿产生。湖北省潜江市的32名自荐候选人都被列在了初步候选人名单上，但在随后的“反复协商酝酿”的过程中，大部分都被协商掉，只有2人出现在正式候选人名单中。深圳的谢潇英进入了第一榜即初步候选人名单上。该选区有3个代表名额，第一榜只有5个初步候选人，已经在规定的最多可以有6个正式候选人的合法限额以内。其中3名候选人是街道指定的必须选上的“准代表”，包括居委主任自己，另一人，居委主任公开向谢潇英承认是“我动员她出来陪榜，准备差额差下去的。”然后，在其他居民包括候选人谢潇英不知情的情况下，居委用电话通知了几十个楼长开会酝酿候选人，“代表”选区1900余选民来确定4名正式候选人。其结果是谢潇英被酝酿出局，5选3变成4选3。这里有两个问题，第一，5名候选人已经在选举法第三十条规定的“应多于应选代表名额三分之一至一倍”，即最多可以有6个正式候选人的合法限额以内，该选区完全没有必要通过酝酿来减少候选人。第二，该选区的程序不符合“选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”的规定，未得到授权的楼长等选民的小范围的酝酿并不能代表“较多数选民的意见”。
从以上的事例可以看到一个普遍的问题，北邮完全没有必要把6选3酝酿到4选3，深圳也没有必要把5选3变成4选3。这一过程完全应当由选民投票来决定。比较好的办法是将提名制度放开，以自荐加十名选民联名的方式产生初步候选人。如果初步候选人比较多，在候选人产生的过程中不应该再使用“反复协商酝酿”的办法，可以用预选的方式加以解决。另一方面，预选制度常常受到置疑的地方是实施两次动员的预选面临操作和成本的压力。预选给选举增加了一个环节，选举频率高、投票次数高，都会给选民造成逆反心理，也不一定能达到好的效果。解决这个问题，采取分组进行预选的办法不失为一个合理可行的方式。同时提高提名的门槛，如十名选民联名推选候选人，可以改为一百名选民推选，这样可以大大降低候选人的数量便于选举操作，又防止酝酿过程的不透明，也使得真正动员选民预选的几率减少。当然，在这样的情况下，竞选活动就会成为参选的必要活动。法律需要对竞选活动作出明确的许可和界定。
从初步候选人中确定正式候选人时，如果出现提名候选人较多情况的时候，运用投票程序选出正式候选人是一种非常正常的技术性方法。我国1979年的选举法和1982年第一次修改后的选举法，对于人大代表的直接选举和间接选举中如果出现候选人过多的情况，都规定可以进行预选。但是，1986年修改选举法的时候，却取消了这种技术性的规定。1995年修改的现行选举法，在人大代表的间接选举中（即县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时）恢复了预选程序，却没有同时恢复县乡人大代表的直接选举中的预选程序。所以从这一点上可以说，1995年的选举法还没有1979年的民主。其结果是造成了县乡人大代表直接选举时“酝酿”正式候选人的过程中黑箱操作的普遍存在。
1979年通过《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第七章“代表候选人的提出”和1982年修订的选举法第二十八条规定：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各单位提名推荐。选举委员会汇总各方面推荐的代表候选人名单和各候选人情况，在选举日前二十天公布并由各该选区的选民小组反复讨论、民主协商，如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日前五天公布。县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，由各该级人民代表大会主席团汇总大会代表和中国共产党、各民主党派、各人民团体提出的代表候选人名单，组织全体代表反复讨论、民主协商，如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数代表的意见，确定正式代表候选人名单。”
1986年选举法第二十八条修改为：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的二十日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布。县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，由各该级人民代表大会主席团把各政党、各人民团体和代表提出的代表候选人名单提交全体代表反复酝酿、讨论、协商，根据较多数代表的意见，确定正式代表候选人名单。”
1995年的第三次修正将第二十八条改为第三十一条，第一款中“在选举日的二十日以前公布”修改为“在选举日的十五日以前公布”。第二款修改为：“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。各该级人民代表大会主席团将依法提出的代表候选人名单印发全体代表，由全体代表酝酿、讨论。如果所提候选人的人数符合本法第三十条规定的差额比例，直接进行投票选举。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法根据本法确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。”
现在，一些地方法规对此作出了比较模糊的修正。目前，北京、河北、宁夏、广东、海南五个省市自治区的地方性法规中都规定了直接选举中的预选程序。2003年9月14日第五次修订的《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》（第三十六条）规定：在确定正式候选人名单的时候，“各选区应当按选民小组，组织选民对选举委员会汇总公布的代表候选人初步名单进行反复酝酿、讨论，选区工作组可以召集由选民小组或者几个选民小组联合推选的选民代表进行民主协商。必要时，也可以进行预选。选举委员会根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，在投票选举日的五日以前公布。”北京市选举实施细则之所以规定在“酝酿”之外，“必要时，也可以进行预选”，原因在于并不是所有的反复酝酿都能解决候选人超过应选名额两倍的问题。
4.“另选他人”方式
虽然“另选他人”本来是一种投票的方式，但在实践中已经成为在现有体制下不能成为正式候选人的参选者唯一一种当选的可能途径。所以，“另选他人”实质上也是一种提名方式。
深圳在2003年5月的换届选举中有两位候选人被选民以“另选他人”方式选举为人大代表。深圳市高级技工学校校长王亮的例子表明，政府按照条块分割的办法划分选区的时候把王亮所在的学校整个漏掉，造成了剥夺一大批人选举权和被选举权的现象。而在龙岗区布吉镇以另选他人当选的陈彩琼却有特殊的情况。布吉镇在布置人大代表的分配名额时没有完全按照区人大的计划，而是将代表打工仔的名额忽略掉后给了党政干部。这一做法引起了区人大的不满，要求布吉镇改正错误，将打工仔的名额放上去，于是就造成了既没有进行选民登记，也没有想当候选人的陈彩琼以另选他人方式一举被选民们“送”上了人大代表的位置。2003年12月6日，湖北省枝江市农民吕邦列以“另选他人”方式参选枝江市人大代表，获得6000多选票中的4500多张，成功当选人大代表。2003年12月，葛锦标在北京工商大学选区以“另选他人”方式参选。12月10日的第一次选举中，3位正式候选人和葛锦标等276位被选举人的票数都不过半，按照选举法第四十一条的规定，北京工商大学选区必须进行二次选举。12月15日举行的第二轮投票中，葛锦标以最高得票当选海淀区人大代表。
正式代表候选人酝酿协商产生机制在一定的情况下很容易变成私下授予的黑箱，这也就是“另选他人”方式出现的一个重要的制度原因。这种情况表明，反复协商产生的候选人与公众心目中的候选人并不相符，也违背了选举法第三十一条“根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”的精神。在现实中，“酝酿、讨论、协商”的结果往往是组织意图的结果，而不是“较多数选民的意见”的结果。因此，第三十一条中的酝酿条款需要修正，恢复到1979年通过和1982年第一次修改的选举法中的预选方式。
四、选举提名制度的改革方向
总的来说，一个民主的候选人提名过程中，个人自愿报名加选民联署提名初步候选人、预选确定正式候选人的方式是标准规范的提名方式。
从实践经验来看，现有的关于村民委员会选举的法律法规还不能完全满足直接选举的规范要求。由于《村民委员会组织法》第十四条对于选举程序的规定“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选”过于笼统含糊，所以在每个省进行换届的时候，省一级政府和人大都要制定相关的“选举办法”，而在县市一级要制定相关的“实施办法”。其结果是各地建立的制度千差万别，而且许多地方的制度并不符合直接选举的规范要求，有些是不公平的，甚至于是错误的。（李凡主编，《中国基层民主发展报告2002》第54页）这严重影响了农村选举的质量，也带来了许多矛盾和冲突。因此，目前需要在农村选举制度发展的过程中协调各地不同的选举制度，尽快建立一个比较规范统一的选举制度。
《居委会组织法》在1989年制定以来就已经变得不太适合当前城市社区的建设工作，特别是缺乏对选举程序的较详细规定。而在具体的城市选举中，基本上没有省级的法规文件。这是因为除了广西在省级范围内推动城市社区选举以外，各地方的城市社区选举都是由市一级在推动，而市一级的选举办法又大部分是以传统的代表选举方式和户代表选举方式来加以制定的文件。这样的文件中往往对于直选只用一两句话就够了，并没有更多详细的直选规定。从中国城市直接选举的发展经历来看，目前需要尽快建立一个比较规范统一的选举制度，特别是提名制度。首先，《居委会组织法》必须对笼统含糊的第八条“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生”进行细化。从形式上可以参照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》对选举过程的各部分作出详细的规定。相关候选人的提名的条款要解决几个问题：即取消或实质性地减少候选人资格限制；个人自愿报名加选民联署提名初步候选人，再以预选确定正式候选人的方式应当成为标准的提名方式。同时，保证足够的候选人提名时间。
县乡人大代表选举的提名制度改革中，可以借鉴农村和城市基层选举的经验，逐步取消目前应用的候选人酝酿协商产生方式，而代之以个人自愿报名为基础，加上100名或多名选民联署提名初步候选人，再以预选确定正式候选人的方式。除了对妇女参选代表采取保证一定的名额外，应当逐步取消其他的行业界别，工作资历和学历的条件的配额和限制。
在目前的法律环境下，村民委员会选举，城市社区居民委员会选举，地方人大代表直接选举和地方国家机关领导人选举有不同的法律依据，而法律本身又都比较模糊，从而造成各种选举活动中的不规范现象。因此，将来的法律修改中，很有必要制定一部统一的选举法来指导各类选举的程序和细节。在提名制度方面，几条基本的原则应当得到体现：实质性的降低对候选人年龄，学历和政治条件的限制；初步候选人的提名权应当完全交给选民，自愿报名加10～100名选民联署就可成为初步候选人；正式候选人的确定应当通过公开的预选，而不是由党委政府或选举办来协商酝酿来完成；预选应当由全体选民或经选民授权的代表投票决定。
（常成）