1987年中国农村的基层民主开始启动，1998年青岛的社区直接选举改革开始启动了城市基层民主的发展，1998年四川步云乡长选举实现了乡镇长直选的突破，2003年5月深圳市的基层人大选举事件和11月北京市三位独立候选人成功当选区人大代表的突破，启动了中国城市基层人大选举制度的改革，并从而带动中国基层民主的进一步发展。然而，2003年湖北省潜江市以姚立法等独立参选人在被当地政府非法操纵的换届选举中集体落败，这又证明了中国基层人大选举制度改革的艰巨性和复杂性。同时，湖北省枝江市农民吕邦列以“另选他人”方式成功当选人大代表，又昭示了中国基层民主发展的强大生命力。如果从这样的角度来看这一系列选举事件，可以看出中国基层民主持续发展的曲折轨迹和发展方向。这些改革的一个重要方面，也是任何一个选举制度的核心制度安排：提名制度。
提名制度是选举的最初的，也是最重要的阶段，提名制度上的不民主将会导致选举不民主。观察中国基层选举的制度与实践，最为重要的是候选人的提名及确定过程。中国选举制度的观察者往往以投票过程的规范性来判断选举的民主程度，而忽略了提名过程的规范性。在实践中，如果选举提名过程被操纵控制，选举的结果就在很大程度上被控制了。这是目前影响选举质量的一个最主要的问题。所以，选举制度研究的一个非常突出问题是如何建立一个规范的、民主的提名制度。本文将探讨村民委员会选举，城市社区居民委员会选举，地方人大代表直接选举和乡镇长选举这四个领域中选举提名制度的法律背景、实际情况、主要问题和改革方向。
一、目前选举提名制度的法律背景
关于中国的选举提名制度，目前主要有四部立法，涉及中国选举的四个领域：村民委员会选举，城市社区居民委员会选举，地方人大代表直接选举和地方政府领导选举。
过去20年来，中国农村基层民主发展的主要体现就是自1980年以来在中国农村推行的村民自治。村民自治是村民直接管理村务的一种民主形式，而民主选举则是村民自治运作的基础和前提。首先是1982年通过的新《宪法》第一百一十一条肯定了村委会是农村基层群众自治性组织，并且这种自治性组织的领导成员由村民直接选举产生，而不再像以前由村或者人民公社社员代表间接选举。1987年通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。11年后，1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议正式通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，其第十一条规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”第十四条规定“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。”村民委员会由村民直接提名，直接选举产生，既是村民自治权的集中体现，也是检验村民自治是否实现或实现程度的重要标准。
关于城市社区居民委员会选举，1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》只是在第八条笼统地规定“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生”，而没有涉及到正式候选人如何被提名产生的具体过程。
关于地方人大代表直接选举，1995年第三次修正的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二十九条规定“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。”第三十条规定“全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表的名额。由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表名额五分之一至二分之一。”第三十一条规定“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布。县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。各该级人民代表大会主席团将依法提出的代表候选人名单印发全体代表，由全体代表酝酿、讨论。如果所提候选人的人数符合本法第三十条规定的差额比例，直接进行投票选举。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法根据本法确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。”
二、目前各类选举中提名制度的实际情况
1.村民委员会选举
村委会选举改革之初，提名方式多种多样，主要有上级组织推荐（包括乡镇党委和政府）、村党支部、村委会推荐、村委会换届领导小组推荐、村民小组和村民代表会议推荐、选民10人以上联名推荐（包括个人自荐他人附议）。在多种初步候选人提名方式中，以组织名义或上级领导名义提名居多。村民们对以何种方式提名推荐候选人并未注意。随着选举的推进，提名权越来越受到重视。20世纪90年代初，吉林省梨树县创设“海选”模式，即不内定和指定候选人，由每个选民根据候选人条件，一人一票提名。村民的提名权通过“海选”方式得到了真正实现。“海选”方式的发明过程也是中国农民朴素的政治创造力的一次体现。1991年末，梨树县进行了第二次村委会换届选举。县《第二次换届选举实施方案》中规定：在确定候选人上，上级部门或领导不定调子，不划框框，把提名权完全交给村民。双河乡平安村选举工作小组听取广大村民的意见，在推荐候选人时，给每人发一张白纸，由村民随意填写自己认为可信的人，村民们称之为“海选”。梨树县于1993年把“海选”确定为候选人提名的方式，在1994年第三次换届选举中普遍实行。这种方式在全国很多地方得到广泛推广。“海选”操作的提名分两步进行：第一步是“海选”推荐候选人，实行“无候选人选举”。“海选”的票样上只印职务栏，姓名栏全部空着，由全体选民无记名填写，当场统计，并公布初步候选人名单。第二步是用预选来确定正式候选人，这就是有候选人的选举了，即根据差额选举的原则，在“海选”提名的基础上，由全体选民再次无记名投票确定正式候选人，办法是按每个候选人“海选”时得票多少为序，印在预选票上，由村民直接投票，依据得票多少确定正式候选人。然后正式候选人进行竞选演讲，选民使用秘密划票间正式投票选举。这样的一个过程中，村民至少要投票三轮才能选出村委会，导致了村民的厌倦情绪。为了减少投票的次数，降低投票成本，有的地方把“海选（海推）候选人”改进为直接“海选村委会成员”。吉林、江苏部分农村在村委会选举中将提名候选人和正式选举投票两个环节合二为一，实行“无候选人选举”。也就是在上述的“海选”第一阶段的提名过程中，如果某一个候选人依法获得某一职务提名票过半者，即为最终当选，选举结束。如某一职务的被提名者，都没有获得法定当选票数，就还要回到上述方式。获得提名票最多的几名成为差额候选人，进入预选。
随着时间的推移，各地逐渐形成了以村民提名为主的方式。按照《村委会组织法》第十四条规定，“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”。可以一个选民单独提名（包括自荐），也可以若干个选民联合提名。村民直接提名是唯一合法的提名方式，“协商”、“上级指定”、“组织提名”等都被排除在外。在规范的提名过程中，乡镇政府、村党支部在候选人提名的问题上，不再定调子、划框框，而是把提名权交给选民，实现村民个人自由提名，打破候选人提名中特定组织的权力垄断，使提名权真正成为每个村民个人的自由权利。实行直接提名后，在各地的选举中，普遍出现了参与提名的选民多，被提名的选民多的现象。如此广泛而自由地提名，使候选人有了广泛的群众基础，村民有了更充分的挑选权，增强了村民对选举的信任感和参与感，有助于选举活动顺利进行。但是，很多地方的村委会选举过程并不规范，还是受到镇党委和政府的不同程度的控制和操纵。一些地区甚至出现了民主的倒退。例如，在广东、江西的一些地区要求初步提名的名单，特别是“海选”产生的名单送交到镇党委审查。
2.城市社区居民委员会选举
在传统的体制下，居民委员会成员是由街道党政机关招聘选拔，或由未经选举而指定的居民小组代表参照人大甚至党代会程序“选举”由党政部门指定的人选，或通过向社会公开招聘社区干部将连社区选民资格都没有的“外来人”派到社区成为候选人，使居民委员会选举变质成社区居民们用选举的方法雇佣社区居委会成员的“过场”。在传统的观念下，即使是在实行直接选举改革的社区，无论是街道工作人员，还是居委会现有成员，大多认为直接选举的居委会与其他不进行直接选举的居委会一样，所面临的都同样是居委会干部“换班子”的问题而不是民主问题。一些直接选举的具体组织者与直接当事人（如候选人、社区党组织、选举委员会等）的潜意识中，选举是人事的“组织过程”，而不是民意选择过程。这一过程很像党政组织部门对干部的考察，并在考察基础上作出特定的人事任命。与此同时，对于某些渴望担任居委会干部的人来说，直接选举也只是一个通过公开竞争的选举程序来实现上岗就业的机制，关键问题在于是否能够得到一份工作而不是是否代表民意。
在传统体制和观念的双重作用下，社区选举候选人的提名过程中出现了以下三个普遍的具体问题：一是候选人的提名条件往往带有党政机关人事任命考察的色彩，如学历要求和年龄限制；二是未经民主选举产生的选举委员会或是居民小组代表直接提名候选人，时常出现向社会公开招聘的、连社区选民资格都没有的“外来人”被“空降”或“指派”到社区成为候选人；三是在初步候选人较多的情况下，选举委员会采用“酝酿”或“协商”的方式确定正式候选人。针对这些问题，选举改革中出现了一些解决办法，有的方法符合民主精神并很好地解决了上述问题，有的却产生了一些争议。具体的问题将在本文的第三部分“目前选举提名制度的主要问题”中详细讨论。
3.地方人大代表直接选举
中国目前推行的地方人大代表选举制度有双重的任务，它不仅要体现多数人的意志，还要有合理的“结构”，也就是说各阶层和界别都要有自己的代表。这意味着，多数人的意志并不是唯一的标准，代表的构成同样重要。法律上，选举要按区域进行，选出代表选民意愿的人大代表；但在政策上，政府和下属的选举机构却要求实现一定的“代表结构”。而在公开的选举中代表的结构比例则是无法控制的，所以选举前选举机构会对代表资源进行摸底调查，层层下达指标；当非官方候选人的加入使得选举的结果不能实现“组织意图”时，选举机构就会运用“酝酿协商”等人为操作达到设计的“代表结构”。这是法律精神和政策的矛盾，而在传统的选举规则中，法律精神往往被牺牲来保证政策的实现。
具体的候选人提名过程中，各地经常出现提名候选人较多甚至过多的情况，这是与《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》所规定的候选人提名方式密切相关的。选举法第二十九条规定了两种候选人提名方式，一是政党和人民团体的“组织提名”，一是选民或者代表十人以上联名推荐代表候选人，后者提名门槛较低，也非常民主，但它的后果之一就是提名候选人人数可能大大超过应选候选人。2003年北京市的换届选举中，经过各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人以及选民十人以上联名推荐，全市共提出初步候选人4万余人，是应选代表名额的9.46倍。而在上一次也就是1998年北京市区县人大代表选举中，北京18个区县应选代表名额是4403人，政党和人民团体提名700人，而选民提名的初步候选人达50256人，两项提名相加为50956人，是应选名额的近12倍。但是选举法第三十条规定“由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍。”太低就不是差额选举了，太高则容易出现票数分散、导致当选代表代表性不足，或者得票不过半必须进行二次选举。所以对候选人人数必须进行压缩。选举法第三十一条规定“由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”。这个模糊的非法律的概念“反复酝酿”成为人大选举中最不民主的一个阶段，整个公开选举过程中最容易发生暗箱操作的一个阶段，它的功能是“贯彻组织意图”而不是选民意图。