2001年，独联体已经创建10年了。这年的8月，在黑海边上的一个度假胜地召开了独联体成员国非正式首脑会晤，也许是因为此次会晤太“非正式”
了，以至于俄罗斯一家媒体戏称道，各国首脑用不着带上文件夹甚至一支笔，尽可穿着游泳裤与会。
一、从“甩包袱”到“优先地位”
（一）独联体的成立
独立国家联合体，简称独联体（CIS），是在苏联解体过程中由各加盟共和国协调成立的一个国际组织。1991年12月8日，苏联尚未解体，当时还属于苏联的三个加盟共和国——俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰在白俄罗斯的避暑胜地，“别洛韦日丛林”——签署协议，成立独立国家联合体。至1991年12月22日，也就是苏联解体时，原苏联15个加盟共和国中有11个宣布加入独联体，它们分别是俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯、阿塞拜疆、亚美尼亚、摩尔多瓦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦，格鲁吉亚最后于1993年10月加入。
苏联的瞬间崩溃，其原来版图内的15个加盟共和国相继成为国际法意义上的独立主权实体。在后苏联地区，新独立的独联体各国由于在地理、民族、宗教和文化上的差异，可以明显划分为三大地缘政治、经济板块：主要信奉东正教、以斯拉夫民族为主的俄罗斯、乌克兰（西部主要信奉天主教）和白俄罗斯三国；各种思想和宗教交互影响下的多民族的中亚五国：哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和吉尔吉斯斯坦；伊斯兰教和东正教两大教派相互渗透的外高加索三国及摩尔多瓦。
（二）俄对独联体政策的演变
俄罗斯在表达自己的地缘政治取向时，经常采用“近国外”来特指独联体地区，用“远国外”来表示独联体以外的世界其他地区。独立之初至90年代中期，俄对独联体的政策经历了一个从“甩包袱”到“优先地位”的过程。
苏联解体前后，俄罗斯的决策者认为其他加盟共和国不仅是经济上的负担，也是文化上、精神上和政治上的异类疆域，要求俄罗斯彻底甩掉这个负担，全面转向西方寻求俄罗斯的重新振兴之路。他们认为，俄罗斯应当从独联体地区撤出，公开放弃俄罗斯在后苏联空间的任何特权和利益。
然而，独联体地区出现的一系列领土、民族冲突和地区动乱不仅直接损害了当地俄罗斯人的利益，还造成大量难民流入俄罗斯境内，甚至威胁到俄南部边境的安全。由此，俄罗斯首先从维护地区稳定出发，开始重视同独联体国家间的军事安全合作。1992年5月，在俄罗斯的积极倡议下，俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、亚美尼亚六国在乌兹别克斯坦首都塔什干签署了《独联体集体安全条约》。1992年12月，俄罗斯外长科济列夫指出，俄罗斯对独联体政策的主要方针，“是在独联体内部调节和防止冲突，保护独联体的外部边界，进一步建立条约法律基础，解决军事和政治上的相互协作问题，在现有的经济联系形式的基础上建立互利经济合作，保证少数民族的权利”。尽管如此，从总体上看，俄罗斯在1993年以前对独联体的政策基本上处于一种“甩包袱”状态。
从1993年起，俄罗斯国内就俄外交战略构想问题在政界和学术界展开了一场大辩论。其中一种观点认为，俄罗斯坚决不能与独联体各国重新走上一体化道路，因为正是以前的一体化，才使俄罗斯落到了今天类似发展中国家的境地，丧失了对全局问题的战略影响。但多数政界和学界人士认为，将发展与独联体国家关系置于首位已是势所必然。
1993年4月出台的《俄罗斯联邦外交政策构想基本原则》开始把对独联体问题置于其内容的首要位置，强调指出：独联体的重要意义在于“俄罗斯同独联体国家以及其他近邻国家的关系问题直接关系到俄罗斯改革的命运，关系到克服国家危机的前景以及保证俄罗斯和俄罗斯人的正常生存。在新的基础上调整经济和运输联系，调解本国周边的冲突和维护那里的稳定是俄罗斯正常发展和有效地贯彻其在远邦地区外交政策的最重要条件”。
针对伊斯兰原教旨主义的渗透，从1993年下半年起，俄罗斯开始重视与独联体相邻的南部伊斯兰国家在中亚地区的影响问题。进入1994年，由于北约开始酝酿东扩，并利用“和平伙伴关系”计划介入独联体事务，促使俄罗斯开始全面调整对独联体的政策。
1995年9月14日，叶利钦正式批准了标志着俄罗斯对独联体总体战略构想的《俄罗斯联邦对独联体国家战略方针》。该文件分为：俄罗斯同独联体国家战略方针的目标和重要任务、经济合作、国家安全、人道主义和人权合作、协调国际问题的解决和与联合国协作、双边关系的基本任务、对独联体国家实施本战略方针的机制等七个部分。文件反映了在北约东扩计划进一步明朗后，俄罗斯所采取的基本应对举措。《俄罗斯联邦对独联体国家战略方针》
的出台表明，俄罗斯在北约东扩的压力下，已经认识到独联体地区对俄罗斯而言，已不仅仅具有周边安全和地区稳定的意义，而是作为俄罗斯谋求世界大国地位的最主要地缘政治依托。1996年初，俄共占多数的俄罗斯国家杜马竟宣布苏联解散为无效；而且不久，亲西方的外交部长科济列夫被普里马科夫取代，普里马科夫声称：“防止任何外来势力企图离间俄罗斯与独联体国家之间的关系，当前尤其突出的任务是加强与乌克兰、白俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、阿塞拜疆、格鲁吉亚的关系。”
随着俄罗斯对独联体外交战略的调整，独联体作为以俄罗斯为核心的国际组织逐渐巩固，并得到国际承认。1994年，独联体第一次派代表作为观察员出席联大，并提出一系列倡议，而且还参加了欧洲安全与合作组织的最高级会议。此后，历次俄总统国情咨文均把对独联体外交作为优先方向，并积极采取措施，改善同独联体国家的关系，推动独联体范围内的经济、政治、军事合作的发展。
尽管这样，俄罗斯对独联体的政策基本上受制于国内的两种外交取向。
一方面，国内的相当一部分人不能接受苏联解体的现实和独联体中各新独立的国家，把它们看成是俄罗斯不稳定、松散的一部分，认为不仅必须保存、而且要加强苏联时期形成的纵向联系系统，俄罗斯在这一系统中应被视为占主导地位的经济、政治和军事伙伴；另一方面，一部分人承认在苏联地区地缘政治多极化的不可避免，强调必须摆脱独联体一体化的幻想，俄罗斯现在和可以预见的将来都不具有使苏联地区保持整体性的资源。所以，在整个20世纪90年代，在俄罗斯的具体政策中，独联体地区重新一体化的困境和地缘政治多元化趋势加剧的问题一直困扰着俄罗斯。
二、“虚多实少”的独联体一体化
（一）经济合作方面
独立之初，经济基础被各国用来为本国扩大主权的政治行为服务，致使独联体国家间的经济联系相继中断，经济上明显呈现出“独”的倾向，独联体国家间展开了“价格战”、“贸易战”，相互间出现了经济壁垒、海关禁运，经济联系断裂。截至1993年，独联体各国在俄罗斯进出口中的比重，由1991年的70%（进口）和67.8%（出口）降为22.5%和25.7%；同时，独联体各国间的供货量也从解体前占对外商品总流通量的80%下降到33%。
困境之下，独联体国家逐步认识到加强彼此经济合作的必要性。随着对独联体政策的转变，俄罗斯对独联体的重视程度明显提高，希望通过一体化来加强独联体的凝聚力。1993年1月，独联体元首明斯克会议正式签署了《独联体章程》。
1993年9月，除乌克兰和土库曼斯坦以外的九国签署了《独联体经济联盟条约》。乌克兰以联系国的身份在条约上签字。不久，土库曼斯坦和格鲁吉亚也相继加入经济联盟条约。条约是一个综合性文件，涉及了这些国家的经济贸易关系、企业经营和投资、货币信贷关系、财政和外汇关系等各领域的关系。条约规定，独联体经济一体化将分自由贸易区，海关联盟，统一的商品、劳务、资本及劳动力市场三个阶段逐步实施，最终目标是建立和发展共同经济区，即在新的市场基础上建立可以自由调配商品、劳务、资本及劳动力的统一空间。条约的签署表明了独联体各国寻求加强全面经济联系的愿望。随后，1993年12月，独联体的阿什哈巴德元首会议通过了《阿什哈巴德宣言》，并决定接纳土库曼斯坦加入经济联盟条约，设立独联体协调协商委员会。1994年10月，独联体莫斯科第16届政府首脑会议正式成立隶属于元首理事会和首脑理事会的经济联盟跨国经济委员会。这是独联体成立以来的第一个跨国经济机构，是经济联盟的常设协调和执行机构。
（二）区域经济一体化合作方面
同时，独联体内部区域经济一体化合作开始出现。1994年1月，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦两国总统在塔什干签署了两国统一经济空间条约。随后，在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦加入后，正式命名为中亚经济共同体。1995年1月，俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦三国签署了关于建立三国关税联盟的《联合备忘录》。主要目的是：为撤销成员国之间贸易税率和数额上的限制，制定统一的贸易制度及共同的对第三国的关税税率和非关税性贸易调节手段；建立三国统一的关税边界，逐步取消三国之间的海关监管，形成三国统一对外的关税监督机制；成立联盟海关机构等。1996年，关税联盟扩大为俄、白、哈、吉四国。1996年3月，这四国还签署了在经济与人文领域加强一体化条约。
1996年4月，俄罗斯和白俄罗斯共同体宣告成立。
进入1997年，在外部势力渗透的影响下，独联体离心倾向明显加强。俄罗斯关于加深经济一体化的方案遭到了明显抵制，各国在很多问题上很难达成共识。1997年3月28日，叶利钦在独联体国家元首会议上发言指出：“我们时而聚会，时而谈论一体化，时而签署文件，可是在实际上目前联系我们人民的纽带还在遭受破坏。”更为严重的是，1997年10月10日，阿塞拜疆、格鲁吉亚、摩尔多瓦、乌克兰四国总统在斯特拉斯堡签署公报，组成所谓非正式的“古阿姆”（以各国俄语名称第一个字母开头）集团。1999年4月，乌兹别克斯坦加入该集团。“古阿姆”主张与欧洲组织一体化和在“和平伙伴关系”计划框架内与北约合作，使独联体内部的离心倾向进一步加剧。
（三）多边政治，安全协调与合作方面
在俄罗斯的积极推动下，独联体范围内的多边政治、安全协调与合作也开始起步。
独联体成立时就设立了最高机构，即由各国元首组成的国家元首理事会和由各国总理组成的政府首脑理事会：（1）国家元首理事会是独联体的最高协商机构，由独联体各成员国的国家元首组成，每年至少召开两次会议，非例行性会议可以根据独联体多数国家元首的倡议召开。国家元首理事会有权讨论和决定关于成立独联体协议以及发展该协议的其他文件所规定的问题。（2）政府首脑理事会由独联体各成员国的政府总理或部长会议主席组成，主要负责协调和解决独联体各成员国共同面临的社会经济等问题，每年至少召开四次会议，由一个成员国提议即可召开非例行性会议，会议轮流在各国首都举行，各国领导人按照其国家俄文名称字母的顺序轮流主持会议。国家元首理事会和政府首脑理事会自成立以来已经举行了几十次会议，通过了大量条约、协定等文件，对解决内部纠纷和协调行动起了一定的作用。
1993年8月，独联体10个国家（格鲁吉亚、阿塞拜疆后来加入）还成立了由各成员国首脑直接领导的独联体国家外长理事会，独联体国家以该理事会的名义参与国际社会联合行动。1996年10月，独联体外长理事会又通过了关于确立和维护外部边界秩序原则的声明和延长关于稳定塔吉克斯坦和阿富汗两国边界局势的措施有效期的决定；1999年2月，外长理事会审议了独联体未来发展的宣言，并通过了关于修改和补充1994年4月15日签署的《自由贸易区协议》有关的议定书草案；1999年10月，独联体外长雅尔塔会议发表声明，强烈谴责恐怖主义和极端主义分子的破坏活动，宣布独联体国家将加入打击国际恐怖活动公约。为加强独联体的执行效率，1994年4月，独联体元首理事会会议决定将独联体执行秘书处、跨国经济委员会等共九个部门机构合并为独联体执行委员会，以提高各类条约、协定等文件的执行效率，工作地设在莫斯科和明斯克。执委会继承了独联体执行秘书处、跨国经济委员会、跨国家及政府专门机构的权力，是独联体的主要执行机构。
在政府间机构设立的同时，1992年3月，俄罗斯、亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等七国议会领导人在阿拉木图签署成立了独联体跨国议会大会，地点设于明斯克。乌克兰议会于1999年加入该机构。独联体跨国议会大会是一个协商机构，大会由独联体参加国的议会代表团组成，一年内至少召开两次全体会议，主要讨论有关共同利益的问题，审议某些文件草案。独联体跨国议会大会成立后召开多次会议，先后通过了成员国居民调整国籍的协商原则、关于独联体成员国军事立法相互接近的基本原则、独联体公民社会权利和社会保障宪章、谴责北约东扩计划的声明及关于和平解决阿富汗冲突的呼吁书等文件。1994年的圣彼得堡跨国议会大会还决定成立两个军事观察员小组，分别派往格鲁吉亚及其境内的阿布哈兹共和国和摩尔多瓦的德涅斯特河沿岸。
在安全领域，1992年2月，独联体首先成立国防部长理事会，其常设机构设在莫斯科。独联体国防部长理事会成员由乌克兰、摩尔多瓦、土库曼斯坦以外的独联体九个国家组成。1993年8月，独联体国防部长理事会会议决定在塔吉克斯坦组建联合防御部队。特别值得注意的是，1992年5月，俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、亚美尼亚六国在乌兹别克斯坦首都塔什干签署了《独联体集体安全条约》。该条约于1994年生效，为期五年。后来，格鲁吉亚、阿塞拜疆、白俄罗斯加入，条约国增加到九个。