公共外交并未随着冷战的落幕而退出历史舞台。对外宣传和公共外交将和从前一样发挥它们的作用。
——威廉·哈森
本章要点
公共外交的内涵及其传播机理
公共外交概念的外延及其传播图景分析
公共外交自身的局限及其传播困境
在国际传播研究与实践的枝丫中，公共外交是一顶稚嫩的芽瓣。它起源于以经验和实用主义研究著称的美国，在人类战争的火焰中得到实践的炙烤，并在冷战的旋涡中奔涌而出，成为意识形态斗争的利器。新世纪到来后，随着国际社会民主化进程的加快以及全球性问题的日益凸显，公共外交理论研究和实践呈现出全新的面孔。人类群体之间如何进行富有成效的交流成为其研究核心。
总体上说，现代公共外交承担过四种角色：战争宣传工具、冷战意识形态对抗工具、意识形态拓展工具和人类理解与交流工具。虽然其范畴上和国际传播不尽相同，但是这一概念的诞生本身就是西方国家特别是美国政策制度设计的结果，并从那一刻开始就是国际性的，更成为跨越国境、跨越文化交流的重要工具。
第一节 公共外交的内涵与传播机理本文中公共外交的界定，主要是根据公共外交实践展开的，特此说明。
“公共外交”作为词汇正式出现是在1965年，距今仅有40余年的时间。然而，就在这短短的40多年中，学界与公众外交的实践领域一直对该术语的内涵存在争议，甚至两个领域的内部也有很多不同的意见。
随着世界国际传播与国际新闻秩序以及国际局势的不断变化，公共外交行为也在不断发生变化，这一词汇的内涵也在不断变更。有学者认为，所有已有的对公众外交的概念“所描述的只是其所触摸到的那一部分”。直到冷战结束前，还有美国外交工作者认为：“至今为止，公共外交的概念有些难以捉摸，无论是普通公众，还是国会议员，对于公共外交的确切含义都毋庸置疑地抱有某种程度的神秘感。”Ibid.概念的不定，在一定程度上影响了公众外交的研究，也使得公众外交的实践有些“手足无措”。这种影响，尤其体现在冷战结束后的10年间。在这10年中，公共外交几乎整个迷失了方向，进入了令人沮丧的“暮年”。因此，对于公共外交内涵的确定是学术领域，也是实践领域的一件大事。
一、宣传与意识形态战争
“公共外交”一词出现于冷战期间的美国。此时，美国已经对战时新闻宣传作了总结，国际传播的思路已经基本成型。
然而，随着60年代国际形势的变化，美国原来的对外宣传策略遇到了一系列挑战。其中，最为重要的是带有欺骗性的宣传经常会遇到被很快揭穿的麻烦。善于利用媒体的肯尼迪总统上台之后，任命著名的电视节目主持人默罗出任主管美国对外宣传的新闻署署长。默罗及时对美国的对外宣传和策略进行了调整。
1961年3月，在参议院对外关系委员会对其任命的听证会上，默罗就指出：“我们不能去威胁别人，但是我们必须去说服别人……”1963年，他又专门阐述了他的宣传哲学：“对‘实事求是’在政府宣传项目中的地位，一直存在着混淆的认识。但在美国新闻署中，美国这种混淆的认识……我以实事求是为原则进行工作……我们不撒谎，也不隐瞒。因此，我们才能获得较高的信任度，拥有较强的说服力。”在这样的情况下，学界和业界均展开了对于对外宣传工作的反思。这种反思持续到1965年，随着越南战争进入白宫的中心视野，这种反思呈现两极化的状态。其中一极的出现就是公众外交概念的提出。
1965年，美国塔弗兹大学弗莱舍法学院为纪念爱德华·默罗，成立了研究国际传播与国际新闻的“默罗中心”。在中心成立时，系主任埃德蒙德·古利恩（Edmund Gullion）提出“公众外交”这一概念，用以区别美国传统意义上的战时宣传。
在默罗中心早期出版的集子中记载了古利恩关于公众外交的概念：“公众外交旨在研究和促进（外国作者加注。）公众的态度对（其国家作者加注。）外交政策的形成与执行产生影响……（包括）政府对其他国家舆论的影响与利用，一国与另一国私人利益集团的互动，国际时事的报道及其对（对外作者加注。）政策的影响，传播工作者之间的交流，如一些外交官和驻外记者以及文化间交流的过程。”他指出：“公共外交的核心是指思想和信息跨越国界的流通。”
可以看出，古利恩教授将公众外交涉及的三个方面和一些基本模式进行了界定。这三个方面是：国际新闻报道、国际文化交流、国际间个人和私人团体传播。而其基本模式是，通过以上三个模式的交流影响他国舆论，从而进一步影响他国外交政策。“影响他国外交政策”，则是这一行为的最终目的。
三年之后，有学者将古利恩的概念进一步明确和简化：公共外交是指“政府、个人和社会团体直接影响外国公众的态度和舆论，从而对外国政府外交政策施加压力。”在这一概念中，公共外交的行为主体不仅包括一国政府，也包括社会团体和个人。但是，他并没有指出，这种社会团体和个人的交流行为是否是在政府的资助下。
美国国际传播的实践随着美国新闻署的发展进入第一个黄金时期。这种状态一直持续到冷战结束。在这一过程中，国际传播实践与研究继续发展，公众外交的概念也逐渐为大家所接受。但是20世纪70年代到90年代初的20年间，人们对于公众外交的概念仍莫衷一是，观点颇多。在公众外交的几本著名的著作中，记载了很多关于此概念的定义。目前在学界被引用最多的有两个：
一个是弗吉尼亚大学公共事务研究中心教授肯尼斯·W.汤普森（Kenneth W.Thompson）提出的。1987年，他撰文认为，公共外交是一国政府“跨过他国政府及其首脑而直接与该国人民进行交流”。公共外交核心应该是“直接与外国公众进行交流，影响其思想，而最终目的是影响其政府的行为”。这一概念强调了公共外交实施主体是“一国政府”，而其目的和古利恩所描述的目的相同，都是“影响其他国家政府的行为”。
另外一个是美国资深外交家、乔治敦大学兼职教授汉斯·塔奇。在1990年出版的专著中，他认为古利恩的概念描述了“所有跨国和跨文化间交流过程”，而公共外交只是其中一个重要组成部分。塔奇关于公共外交的定义是：“一国政府与他国公众的交流过程，它旨在促进他国民众对本国的思想、观念、制度、文化以及国家目标和现行政策的了解。”
冷战期间，随着美国政府领导人的变化以及对外宣传与对外传播实践的调整，美国官方对公共外交的概念也不断调整。在有关的报告中和听证材料中，公共外交的实践者认为官方给出的概念有几十个版本。如：1977年，美国民意测验专家波尔斯特·丹尼尔·扬基洛维奇（Pollster Daniel Yankelovich）在提交给美国新闻署（USIA）名为《让公共外交开展起来》（Making Public Diplomacy Work）的报告中指出，“与政府间发展国家关系的传统外交相较而言，公共外交就是对双方共同关心的问题开展对话。它的目的在于加深美国民众与他国民众之间的认识和了解。”
美国总审计署审计长埃尔默·斯塔尔茨（Elmer Staats）则走得更远，1979年7月23日提交给美国国会的题为《其他国家的公共外交及其对美国的启示》的报告中指出，“公共外交就是指‘公众’参与的国际信息、教育和文化活动。”
1981年，里根过渡政府时期的官员肯尼思·L.阿德尔曼撰文指出，从最广泛的意义上说，公共外交是一种预防性外交。它有助于防止友好国家的人民及其领袖与自由或与美国失去一切联系。
1986年，时任美国新闻署副主任的马克·布里茨（Mark Blitz）认为，“公共外交就是利用一种并非故意作假的手段对其他国家的公众进行市民教育。尽管它经常利用非政治手段，但公共外交的核心是为政治服务的。”
1983年1月，美国政府出台的名为《与国家安全相关的公共外交的管理》（Management of Public Diplomacy Relative to National Security）的第77号国家安全决策指令（National Security Decision Directive 77-NSDD-77）中对公共外交的定义是“指对国家安全产生支持的政府行为”。
1988年，时任美国新闻署主任助理的吉福得·马龙（Gifford D.Malone）撰文指出，公共外交是指政府直接与他国公众进行交流的过程。这种交流就是以一种对交流双方都有利的形式去影响对方的思维方式。在绝大多数情况下，其目的是通过影响他国公众的态度方式来影响他国政府的行为。公共外交与平常我们所说的外交，或者说，传统意义上的外交的最大区别不是在实施外交行为的公开性，……而是它所针对的目标是个人或者公众，而非他国政府。公众外交和传统外交都是国家追求其利益的手段。在这一进程中，二者相互补充，相辅相成。
1989年，曾任公共外交咨询委员会主席的小埃德温·J.富尔勒（Edwin J.Feulner）提出了公共外交咨询委员会（U.S.Advisory Commission on Public Diplomacy）关于公共外交的定义，他认为公共外交是指“通过向国外公众解释美国外交政策，向他们提供关于美国社会和文化信息，帮助他们到美国体验美国人民多样性的生活，为美国政府决策者评估国外的公众舆论”，并特别指出“主要负责实施我国公共外交的机构是美国新闻署”。其中，比较权威的是1987年美国国务院《国际关系术语词典》上的定义：“由政府发起交流项目，利用电台等信息传播手段，了解、获取和影响其他国家的舆论，减少其他国家政府和民众对美国所产生的错误观念，避免引起关系复杂化，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而维护美国国家利益的活动。”这一概念基本上明确了公共外交的基本途径：文化交流项目和信息传播，而其基本目的是“维护美国国家利益”。
应该说，到冷战结束时，学界和实践领域对于公共外交概念的探索基本上有了眉目，两条线路也在向着一个方向发展。但是，冷战的结束又带来了很多变数。从冷战结束到现在，人们对于公共外交概念的探索仍在持续着，直到今天。
二、从意识形态扩张到沟通与交流
冷战的结束在美国国际传播领域引发了一场大辩论，公共外交也在其中。辩论的核心是公共外交“是否已经完成了自己的历史使命”。在这一过程中，又出现了无数次的听证和研究报告，也出现了很多公共外交的概念和定义。
1991年，冷战即将结束，公共外交咨询委员会给出的定义是：“公共外交是国内公共事务的延伸……是关于观念和信息的公开交换……是国家利益、国家的理想以世界领导地位不可缺少的因素。”这一概念中显然掺杂了过多的冷战结束后国内事务越来越多受到重视的印记。
1994年，美国国际传播学学者福特纳也对公共外交提出了自己的看法。他认为国际传播的一个主要途径就是公共外交。“公共外交旨在通过公共传播的手段影响其他国家的人民，进而影响其国家政策……它寻求使别国的民众建立或改变对该国行为的看法，或者影响公众对该国的政治体系、经济体系、意识形态或人们生活方式所持有的见解。”
1998年，原美国新闻署副主任卡恩斯·洛德认为公共外交的最重要作用并非是在战略层面而是在实际运作层面。在突发军事冲突的情况下，对于政府政策的支持就是这样一个层面的作用，也许是最为重要的作用。这一定义强调了公共外交的“非战略性”，而认为公共外交更多是技术层面的事务。
1999年，美国威斯康星州立大学新闻传播学教授威廉·哈森认为，公共外交是一国政府用以影响他国政府的公开手段。
1999年，美国政府将美国新闻署并入国务院时对公共外交的界定是：通过理解、增进和影响外国公众来促进美国国家利益的实现的方式。
2000年，美国官方对公共外交给的定义是指“通过国际交流、国际信息项目、媒体、民意调查以及对非政府组织的支持等，了解、获悉情况和影响国外公众，扩大美国政府、公民与国外民众的对话，减少他国公众对美国的错误观念，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而促进美国国家利益的实现的过程。”目前，这一定义在学界被普遍引用。它对公共外交的概念在目的、手段、途径等多方面给予了较为全面的对话，从而也为公共外交在此后几年内的发展甚至复兴做好了概念上的准备。
同年，在美国审计署提交的一份报告中认为，公共外交是通过信息的流通、文化交流，影响国际受众，从而跨过政府层面，以直接手段提高人们对于美国的正确评价，促进人们对于美国政策的接受，维持对外国社会重要领域的参与和影响。其手段有很多，包括私人之间的沟通、印刷品、广播、电子媒介及其他。