谁是决策的主体？这个问题过去并没有人提出疑问。计划经济体制下，全能政府的模式，政府自然而然成为了“决策”的主体，甚至还有人将“政府决策”作为一个专门词汇。但政府的决策权力从何而来？如何监督？社会利益多元化、社会事务复杂化的今天，除了政府之外还有没有可以、而且也应该承担决策权力的其他主体呢？
一、什么是决策
“决策”的概念由来已久，但真正现代管理学意义上的决策源于美国。20世纪30年代，巴纳德（Barnard）最早将“决策”的概念引入管理领域。40年代，维纳（Wiener）率先建立控制论，随后，申农（Shannon）建立了信息论，贝塔朗菲（Bertalanffy）建立了系统论。在吸收“三论”的基础上，赫伯特·A·西蒙（Herbert A.Simon）第一次系统提出了科学的决策理论，因而被尊为“决策理论的创始人”。
西蒙最著名的论断之一是“管理就是决策”。他认为，决策是管理的核心，决策的制定过程是理解组织的关键所在。西蒙对经济学中简单追求利润最大化假设的“经济人”模型提出挑战，他认为，绝对完美科学的决策在现实生活中是不可能实现的，由于信息、时间、认知能力、处理能力等方面的限制，“管理人”只能考虑少数几个最关键的问题，决策的最终结果只能做到相对满意，而不是最佳。
为了便于理解西蒙的观点，我们首先从属性分析入手，界定什么是“决策”。
（一）权力从哪里来，凭什么替别人作主
1.决策权源于公共权力的让渡
决策是公权力的一种运行方式。理论上，公权力的所有者和行使者应该是同一的。然而，在人类政治实践中，公权力很难由所有者直接行使，除古希腊城邦制国家实行直接民主外，任何其他形态国家的公权力都不是统治阶级的全体成员共同执掌的，都必须让渡给本阶级的代表来掌握并运行。在公权力让渡过程中，实际掌握或运行权力的个人或特殊的利益的“私利”必然会影响权力的运行，从而使得公权力维护公利益的“善”的价值取向发生偏离，不再维护公共利益，甚至变相成为少数人牟取私利的“罪恶”渊薮。因而，防止公权力私用，成为政治制度设计的关键。明末清初著名思想家王船山在阐述这种“公”与“私”的关系时曾说，公权力者“必循天下之公”，欲“公天下”必先“公其心”。公共决策的权力是社会公共权力的让渡，其客体是公共事务，目标是公共利益。
2.行使权力必须合法
决策的权力来源于宪法和法律的授权，具有普遍强制力和排他性，这与私权力来源多样性，且不具有普遍强制力形成了鲜明对比。不论国家行政机关还是各种履行公共事务职能的社会团体，决策权力都源于宪法或法律的规定，决策程序也必须遵循宪法或法律的规定，必须自觉接受公众监督。与权力的法定性相对应，决策主体的责任也应该是法定的。由于决策失误或者违反宪法法律的规定，决策主体也应该承担相应的法律责任。关于这一问题，我们在“问责制”中还要专门讨论。
3.决策必须以维护公平正义为目标
决策的评价标准很多，如：决策结果与目标的偏差度，决策成本效益，决策结果造成的综合环境改变程度等，都可以作为评价公共决策成效的指标，但最根本的评价标准是维护社会的公平和正义。罗尔斯（John Rawls）在《正义论》中开宗明义地指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”追求公平正义无疑是公共决策的首要的价值目标，然而实践中，公共决策却始终面临效率和公正的悖论，可以概括为三种观点，即，“管理论”、“控权论”和“平衡论”。
“管理论”源于前苏联。价值取向上，强调“效率”优先，实践中则表现为对公共组织权力的放任和对社会公众责任、义务的苛求，表现为强调以高度集权化的决策为主导。
“控权论”源于西方三权分立、权力制衡的思想，以追求“民主”和“公正”作为先导。“控权论”思想认为，公众将权力让渡给政府，目的是为了保证自身的利益。因而，公共决策应该坚持程序民主和公开，公共组织应当自觉接受公众的监督和控制。
作为前两种观点的折衷，“平衡论”观点既追求效率，又追求公正和民主。强调以法治手段，既保证公共组织积极行政，又保护社会公众的利益，防止权力滥用。“平衡论”的观点虽然在理论上追求尽善尽美，然而在实践中，却难以操作。
案例选读
从“效率优先，兼顾公平”到“全面协调可持续发展”
组织结构和决策程序设计究竟是以“管理论”为主，还是以“控权论”为主，应根据不同国家的具体国情，社会发展的不同阶段具体情况具体分析。一般而言，政治秩序、社会秩序比较稳定，已经建立比较完善的市场经济体制的国家，“控权论”思想占据主导。而社会法治尚待完善，民生问题尚未根本解决的国家，“管理论”思想往往占据主导。
1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，“效率优先，兼顾公平”的分配原则。这一原则的提出是相对于文化大革命期间“平均主义”和“大锅饭”分配原则的，强调“发展是硬道理”，要求转变经济增长方式，改变低效率的增长方式。从当时的历史背景看，是具有合理性的。
根据很多国家的经验，当人均GDP进入1000-3000美元时，既是黄金发展期，又是矛盾凸显期，处理得好，就能顺利发展；处理不好，将对经济社会发展产生不利影响。2003年，我国人均GDP突破1000美元，进入了这样一个关键时期。恰逢这一年召开的党的十六届五中全会文件有很多新的精神。其中一项就是强调“更加注重社会公平”，而没有再提“效率优先，兼顾公平”的原则。
很多地方政府并没有捕捉到对这一巨大转变背后的深刻含义，仍一味强调“效率优先，兼顾公平”，甚至还在各种场合的讲话中反复强调这样一种思想：（1）经济发展必然带来社会矛盾，在发展过程中，出现一些人的不满甚至矛盾利益冲突是在所难免的；（2）发展过程中遇到的矛盾，只有通过发展才能解决，只要经济搞上去了，所有问题都会迎刃而解。很多地方政府把“效率优先”与唯GDP论挂钩，新一届政府任期内往往在目标和速度上层层加码，要么“叠罗汉”，要么改弦易辙，另起炉灶，致使很多社会矛盾旧疮未愈，新伤又发。
近年来，公共行政领域贯彻落实科学发展观，树立正确的政绩观，强调实现可持续发展。从“效率优先，兼顾公平”到“全面协调可持续发展”，从社会发展阶段角度体现了我国公共行政领域的适时转变。
（二）“决策”是个说来简单，解释起来很复杂的概念
决策是特定主体为实现特定目标，在一定主客观环境条件制约下，进行信息收集、分析，作出方案选择的过程。
这一概念包含了以下几个方面含义：
1.决策的主体是公共组织
这一概念首先强调，公共决策行为与公共权力不可分割。其次，行使决策行为的主体是国家行政机关以及行政机关之外的公共组织。凡依宪法和法律的规定或授权，具有特定公共权力，均可作为决策的主体。随着现代社会的发展，越来越多政府之外的公共组织因其在专业知识、资源调配等方面的独特优势，被赋予相应的公共权力，成为政府之外影响社会发展、规制市场运行的“第三空间”。这既体现了现代社会管理分工日益复杂，政府职能不断转换的特点，又符合民主管理、科学决策的基本要求。
2.决策的客体是公共事务
这里的公共事务是一个广义概念，涉及国家政治、经济、文化教育及社会生活等方面。长期以来，人们始终从主体职能的角度讨论问题，认为只有承担众多社会事务的政府才是公共组织，实际上，客体才是主体的规定性，不仅决定了主体的性质，而且决定了主体的职能和行为方式。因此，我们认为，凡行使公权力，履行公共服务职能的组织都属于公共组织的范畴。公共决策行为的客体只能是公共事务，而与公共事务无关的组织内部管理事务均不属于公共决策的范畴，例如：任何组织都涉及内部人、财、物等利益分配关系，这些事务虽然也涉及决策，但不属于公共决策的范畴。
3.决策的过程是一个受各种主客观环境制约的过程
决策的制定和实施必须以国家权力为后盾，主体必须且也只能在法定的权限范围内行使决策权才能产生特定的公共效力。除法律因素之外，制约公共决策边界的客观因素还有很多，从第三章开始，我们将分内部因素（包括组织结构、制度，组织目标、注意力分配、认知判断等）和外部因素（包括政治、经济、文化等社会因素和地理、气象等自然因素）两大部类专门讨论。
（三）与相邻概念的区别和联系
与“公共决策”密切相关的第一个概念是“行政决策”。有学者认为，“行政决策是国家行政机关发挥行政管理职能，做出处理社会公共事务的决定，是公共决策者主体为实现行政职能目标，对若干准备实施的对策方案进行抉择的活动。”我们之所以用“公共决策”而非“行政决策”的概念是因为，将公共决策的主体仅仅局限在各级政府，已经越来越不适应今后社会发展的趋势，越来越多的非政府组织参与到公共决策的过程中来，不仅丰富了决策的主体，而且也丰富了决策的手段和方式。从体现社会发展的角度，应该将一切行使公共权力，履行公共义务的组织都视为决策的主体。
与“决策”相关的另一概念是“政策”。政策是公共管理领域的一个重要范畴。传统的政策研究派生于政治学和行政学，旨在从规范意义上探讨国家、社会和公民之间的利益制衡，通过政治学和行政学的原理及模型分析，对国家、地方和团体层面的政策制定、执行与评估进行研究，为高质量的公共政策提供咨询。“政策”是指“社会公共权威在特定的条件下，针对特定的对象、为达到特定的目标而制定的行动方案或行为准则”。其作用是规范、引导有关机构团体和个人的行动，其表现形式包括法律规章、行政命令、国家重要领导人的讲话或批示，以及政府的大型规划、具体的行动计划与策略等。“政策”比“决策”的范围更加宽泛，“决策”更倾向于主体“抉择”的过程。
二、谁来作决策
决策的主体既可以是个体，又可以是群体。人们常常把“首长负责制”的首长视为决策主体，实际上现代管理学意义上的“首长”并不是以个人身份作出决策的，而是受制于组织的管理体制、行为准则和行政文化，最终决策也都是以组织的名义作出的。同样，经过一定结构和制度方式整合的“组织”与一般的群体也有较大差别，有效避免了“群体盲思”所带来种种弊端，从而更能够提升决策的科学性。政府是决策的主体之一，从现代社会发展的趋势看，越来越多的非政府组织将参与到决策中来，决策过程也必然朝着民主参与、多方监督的方向发展。为了说明决策主体的特点，我们需要先了解“群决策”以及“非政府组织”两个概念。
（一）集体民主有时候不是件好事
广义而言，当决策过程涉及两人以上的时候就是群决策。特别对于那些非常规、问题较为复杂、涉及多重目标、时间压力较大的决策，个体的人能力往往难以驾驭，需要发挥群体的优势，集思广益。
群决策的基本特点是：（1）成员选择的自主。决策成员每个人都有独立选择的机会，其行动不受高层权力的支配，但不排除群体成员之间的相互影响。（2）决策过程的共存。决策成员都在已知的共同条件下进行选择。当一部分成员未做出选择的情况下，其他成员即使完成自己的决策行为，也不表示决策已经完成。（3）决策结果的共益。群体做出的最后决策方案必然是所有参与者一致接受的方案。然而，这并不意味着所有参与者都有共同的价值偏好，有的成员可能持反对态度，但面临集体的最后决策则不得不做出妥协。
长期以来，群决策奉为经典的民主原则是“投票规则”。然而1951年，诺贝尔经济学奖获得者，斯坦福大学教授肯尼斯·约瑟夫·阿罗（Kenneth J.Arrow）在《社会选择与个人价值》一书中提出了不可能定理，否定了群决策奉为神圣的投票规则。阿罗认为，现代民主社会有两种决策方法，一种是投票，通常用于政治问题的决策；另一种是市场机制，通常用于经济问题的决策。而在其他非民主的国家，也存在两种决策方法，即独裁和传统。理论上讲，投票的方法或市场的方法是汇聚很多不同人利益偏好，达成一致意见的最好方法，但阿罗通过数学推理证明，按照投票的大多数规则，不可能得出合理的社会偏好次序。这也就意味着，没有任何一种决策是公正合理的。阿罗不可能定理成为群决策研究的一个经典理论，有关这一理论的具体内容将在第二章第三节择案规则中专门讨论。