（一）因地制宜地探索小额信贷的模式
我们认为，在经济基础、信用基础好的地区，可以借助于现有的金融机构，以需求追随模式，促使内生金融机制的产生和健全，而不一定非要组建一个非营利的放贷组织，来直接参与扶贫式的小额信贷。政府所要做的事主要在于有效的制度供给和正确的监督引导。将分散孤立的小农家庭利用合适的组织联结起来，是基层政府和社区管理机构的重要任务。而在欠发达地区，因为金融内生的条件短期内还不具备，落后的经济和信用环境没有给商业性金融机构提供更多的盈利空间，因此，外生性的供给领先模式的小额信贷是必要的且可行的。这种模式大多由政府出资金或帮助组建各种扶贫信贷机构，或者以项目为依托进行小额信贷。但是，中国广大的农村不可能长久地依靠外生的、扶贫式的金融来发展，外生小额信贷的最终目标是要创造条件向内生的自我发展的模式转变。
（二）创造条件，促使非正规金融与正规金融实现良性的合作互动
目前，很多学者在分析农村金融供给问题时认为，非正规金融产生的原因在于大量的贷款需求无法有效地通过正规金融机构获得满足，而给非正规金融机构留下了巨大的成长空间。我们认为，这种说法存在一定的偏颇。非正规金融是根植于中国农村特殊的信任基础产生的特殊借贷形式——关系型信贷，其产生其实早于正规金融。当然，目前农村正规金融供给不足是事实，而且非正规金融的迅速发展也确实是因为弥补正规金融留下的需求空白。这种关系型借贷在一定程度上与正规金融互补，而且也不太可能被正规金融完全替代。从长远来看，只有构建非正规金融与正规金融互补的机制，才能充分满足农村金融的需求。在开展小额信贷方面，需要以中国农村的小农家庭经营方式及其金融需求为基础，充分利用关系型信贷的“自我履行”优势，结合正规金融的规模优势，分工合作，有意识地创造一种新型的小额信贷发展模式。
（三）实现内生金融与外生金融的融合
小额信贷的形式应该是多种多样的。实践证明，外生的小额信贷对于促进经济发展、提高农民的经营能力、改善社区信用环境发挥了积极作用，这有助于完善落后地区的金融体系，并将促进这些地区外生小额信贷向内生小额信贷成功转型。而在内生小额信贷发展良好的地区，由于金融的逐利性，不可避免地会存在金融排斥的现象，其结果是那些最贫困的人仍然得不到所需的金融扶持。这样，必须要有适宜的外生小额信贷形式来弥补内生金融供给的不足，扶贫金融就必须借助于那些非盈利性的小额信贷或者社区基金等外生的信贷形式。
文本选择了现实之中存在的一个微观案例，必然存在局限性。我们试图通过对该村的分析来引发对一些问题的深入思考。总之，农村小额信贷要能健康地可持续发展，必须更多地创新，这应该是我国农村金融下一步改革的方向。
第三节建立农户征信系统是农村小额信贷可持续发展的保证——以广东省茂名市为例
农户小额信用贷款是金融机构基于农户信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。近年来，全国各地农村信用社在发展农户小额信用贷款方面进行了各种有益尝试，其中影响最大的就是曾风行全国的“创建信用镇（村）、发放农户小额信用贷款”的做法，既解决了农民“贷款难”问题，又拓展了农村信用社发展空间，实现了社农“双赢”。但几年时间过去了，在很多地方却出现了农户小额信用贷款由盛转衰的下滑态势。是什么原因抑制了农户小额信用贷款的发展？为此，我们以创建全国首个“信用镇”的广东省茂名市为例，试图通过总结经验教训，探索农户小额信用贷款可持续发展之路。
一、农户小额信用贷款兴衰史：来自首个“信用镇”诞生地的调查
（一）现状：由盛转衰
茂名市曾以2000年初创建全国首个“信用镇”而备受各方关注，新华社、人民日报、金融时报、南方日报、中央电视台、广东电视台等新闻媒体作了广泛报道，全国各地纷纷派人到茂名学习借鉴经验，中国人民银行总行亦于2001年底在全国推广创建“信用镇（村）”工作。
创建“信用镇（村）”的主要做法是：地方政府支持，人民银行指导，农村信用社为主体，开展创建“信用镇（村）”工作，建立农户信用档案，评定农户信用等级，确定授信额度，核发信用贷款证，在核定的信用贷款额度内，实行“一次核定、随用随贷、周转使用、余额控制”的管理办法。农户凭“农户小额信用贷款证”和身份证，即可随时在所属农村信用社网点办理贷款，就如拿存折取款一样方便快捷。这一创举极大地解决了农民贷款难问题。该市自2001年开始全面铺开“信用镇（村）”创建工作，到2003年达到鼎盛时期。然而，从2004年开始，这一倍受农民欢迎的信贷业务由盛转衰，开始呈大幅下滑态势。到目前，该市农村信用社发放的大部分农户小额信用贷款已回到逐笔审核的老路。
（二）症结：农户征信体系建设不健全
发放农户小额信用贷款的前提是创建“信用镇（村）”，顾名思义，“信用镇（村）”的核心就是“信用”二字。因而，尽管农户小额信用贷款滑坡有多方面的原因，但其核心问题仍然是没有解决好“信用”问题。
1、建立农户信用档案工作量过大、成本高，农村信用社“不愿做”。一是手工归集农户信息工作量大。由于受条件所限，在建立农户信用档案过程中，农村信用社普遍采取了“一户一档”纸质档案的办法，需要逐户收集、整理、核实每户农户的信用信息，工作量非常大。以茂名市为例，共有121个基层社，按每个社2个信贷员计算，仅200多人，但面对的却是数以万计的申请小额信用贷款证的农户，若要为所有农户建立信用档案，则过百万户，工作量之大，可想而知。二是每年集中年审工作量大。在创建“信用镇（村）”过程中，对“农户小额信用贷款证”采取每年集中审核一次的办法，工作量之大不言自喻。三是成本高。由于建立农户信用档案工作量大、且是纸质的，农村信用社的人、财、物投入成本都很高。其结果是农村信用社员工对此项工作有心理抵触，直接影响了创建工作的开展。
2、信息采集难度大，完整性、准确性差，农村信用社“无法做”。一是只以农村信用社为主体采集农户信用信息，信息不全面。尽管有政府的支持、人民银行的指导，但单靠农村信用社采集农户信用信息，尤其是其它金融机构及政府职能部门掌握的农户信息，困难重重。二是每年年审时才对农户信息进行更新，无法动态掌握农户准确信息。由于上述说到的对“农户小额信用贷款证”采取每年集中审核一次的办法，在一次性核定农户信用等级后，在一个年度内，即使农户信用状况出现重大变化，亦未能及时更新。
3、农户信用评价方法欠科学，农村信用社“不敢做”。一是由于没有建立起一套完善的农户信用评级体系，缺乏科学标准和专业手段，评级过程人为因素较多，评级随意性大。如大部分农村信用社都是根据农户部分经济指标、以往贷款记录以及主观印象，大概划分其信用等级，其准确性较差。二是每年评定一次信用等级的做法，无法及时对农户已经发生变化的信用状况做出反应。因为在一次性核定农户信用等级后，在一个年度内，不管农户信用状况出现什么问题，只要农户凭小额信用贷款证和身份证，农村信用社就要为其办理贷款。三是由于每年评一次工作量太大，有的农村信用社实行“一次性信用核定”，人为导致对农户经济情况掌握不实，对农户资信程度把握不准。最终的结果是导致农户小额信用贷款风险难控，农村信用社对发放小额信用贷款信心不足。
4、个人和企业征信系统在农户征信应用中存在缺陷，对“信用镇（村）”建设“无力帮”。经过十几年的努力，我国已初步建立起企业和个人征信体系，其突出标志是由人民银行主导建设的个人和企业征信系统先后建成运行。但从应用来看，企业和个人征信系统服务对象和区域主要以城镇为主，并未能有效覆盖农村征信体系建设的需求，农村征信市场发展也仍是一片空白。从系统构成来看，个人征信系统记录的是与金融机构有交易关系的个人信用信息，这些个人可能是农户家庭中的一个或几个，但大多没有覆盖农户家庭所有成员的信用信息；同时这些家庭成员信用信息彼此之间是相互独立的，缺乏一个以农户家庭为对象的整体把握。举个简单的例子，一户农户多人在一个或多个金融机构贷款，就很难通过个人征信系统获知，在防范农户贷款风险方面起不到作用。
（三）启示：加快农户征信体系建设是农户小额信用贷款
可持续发展的必要条件
实践已经证明，创建“信用镇（村）”、发展农户小额信用贷款，既是解决农民“贷款难”问题，又是拓展农村信用社发展空间，实现社农“双赢”的好举措。目前之所以出现下滑趋势，并不是说这种做法不好，只是未有从根本上解决农户征信体系建设问题，尤其是缺乏一个能让农村信用社及时、准确了解农户信用状况的平台。因此，要实现农户小额信用贷款可持续发展，其前提条件就是加快农户征信体系建设，尤其是农户征信管理平台建设。
二、再铸辉煌：建立农户征信系统
为加快农户征信体系建设，近两年来，中国人民银行总行把农户征信工作摆在重要位置，先后在辽宁阜新、广东茂名等地进行农户信用评价试点。我们认为，当前加快农户征信体系建设、解决创建“信用镇（村）”和发放农户小额信用贷款过程中遇到的“信用”等问题的切入点是建立农户征信系统，为金融机构提供一个及时、准确了解农户信用状况的平台。因为我国是传统的农业社会，农户构成了农村社会的基本单元，农户往往以一个家庭整体的面目出现，从事生产、经营、消费和对外借贷等。农户是农村信贷市场的主体，农户户主及其家庭成员的信用信息都是农村金融机构所关注的。经典博弈论证明，农户征信可以有效解决农户信贷市场中由于贷款人和借款人之间的信息不对称所引发的逆向选择和道德风险。
（一）农户征信系统建立原则
建立农户征信系统的原则是：在人民银行的主导下，建设全国统一的农户信用信息基础数据库，采集、储存农户信用信息，为金融机构和第三方征信机构提供查询服务，金融机构和第三方征信机构可以在此基础上开发深层次的增值服务与产品。同时，考虑到目前我国农村征信体系建设滞后，征信市场发展缓慢的实际，另外开发农户信用评级系统，为使用者提供农户信用评级服务，并首先在农村金融主体——农村信用社上应用。
（二）农户征信系统框架
农户征信系统分为前台和后台两部分。
前台为农户信用信息检索平台，主要是提供信息查询或者为其他社会机构提供增值服务，用户可以通过该检索平台查询农户的家庭信息、经济信息、银行信用信息、非银行信用信息与农户信用报告（包括信用评分）。
后台为农户信用信息基础数据库，用于农户信用信息的采集和加工，由人民银行征信管理部门进行管理，含农户成员资料管理、农户非银行信用信息管理、农户信贷记录管理、系统管理等四大功能模块。农户成员资料管理，包括农户户主及家庭成员身份信息、职业信息与居住信息的录入、修改与更新；农户非银行信用信息，包括农户家庭经济信息（家庭总收入、家庭总支出、存量资产与对外债务）与非银行信用信息（参加保险信息、欠缴税费信息、违法违纪信息、荣誉信息、村委会评价等）的录入、修改与更新；农户信贷记录管理，包括农户户主及家庭成员贷款开立信息、担保信息、还款信息与特殊交易信息的管理等；系统管理，包括代码表维护、用户管理、数据批量导入接口等。
（三）农户信用信息指标体系
农户征信系统的一个核心是如何构建一个科学合理的农户信用信息指标体系。针对农村征信体系建设滞后的实际，为了建设起覆盖面广、信息内容较全面的农户征信数据平台，农户征信系统在设计上应力求让更多的农户信用信息进入系统。首先是农户信用信息指标设计最大限度覆盖对农户进行征信的需求；其次是农户信用信息数据的入口最大程度地覆盖尽可能多的农户，除了少数关键指标不能缺省外，其他指标缺省也可以进入系统，这样，一些信用信息不齐全的农户信息也可在系统建档。根据商业银行风险评定“5C”分析法，结合农村实际特点，农户信用信息指标体系可分为农户基本信息、农户经济信息、农户银行信用信息、农户非银行信用信息四大部分。其中农户基本信息主要包括农户身份信息、职业信息、居住信息；农户经济信息主要包括农户经济收入信息、经济支出信息、家庭存量资产信息、对外负债信息等；农户银行信用信息主要包括农户贷款开立信息、农户贷款还款信息、农户贷款特殊交易信息等；农户非银行信用信息包括农户参加保险信息、农户欠缴税费信息、农户违法违纪信息、村委会评价信息、农户荣誉信息等。