根据粗略的估计，我国目前长年在城里打工的农民工人数大约在1.4亿到1.5亿之间。许多行业都是以农民工为主体，例如在建筑工人中农民工就占到80%以上。可以说，农民工对城市建设与发展稳定作出了巨大的贡献。目前我国城镇人口大约4.6亿，农民工占城镇人口的比例约为32.6%。深圳市从2000到2005年间，外来人口数量从450万人增加到940万人，外来人口占全市人口总量1121万人的83.8%；重庆市城区约有人口700万，其中流动人口约350万，占城区总人口的比例达50%，全国各大城市外来人口的比例为30%～40%间。大量的外来人口来自于农村，与城市原住人口之间的相互影响是深刻的：一方面，农民进城对城市发展提供了廉价的劳动力，给城市人提供了一支无所不包的服务大军，农村人朴实勤劳的品格影响了城市人。同时，城里原住居民对农民工也存在不同程度的负面认识、怀疑或不信任。在重庆市区内，对农民工的认同度开展随机问卷调查，调查结果表明，城市原住居民对农民进城的认同度与农民工自身对进城的认同度存在很大的差异，这种差异表明城市居民与农民工属于两类不同认识观念的城市族群；另一方面，农民工对城市的印象大多停留在感性的层面，对城市缺乏更深入的了解，除了对城市人好于自身的生活质量的仰慕外，对城市的历史、发展、政策及管理了解不多，知之甚少。
本调查地点：重庆渝中区解放碑、沙坪坝三峡广场，发放问卷：城市居民、农民工各100份，回收问卷：城市居民76份、农民工97份。
在工业化和城市化进程中，应该避免出现“拉美陷阱”所谓的“拉美陷阱”，是指20世纪六七十年代以来，拉美等国家经济高速增长以后，由于经济社会的畸形发展，不恰当的收入分配结构以及畸形的消费结构，导致社会出现“有增长、无发展”，一边是现代化，一边是大多数人享受不到现代化成果的严峻现实，从而影响经济社会持续增长的一种现象。20世纪60年代，拉美国家经济全面“起飞”，人均GDP一举突破1000美元大关，有的国家人均GDP达到1500美元左右，创造了被人们普遍赞誉的“拉美奇迹”。然而，“拉美奇迹”背后，存在着严重的问题。最突出的是经济与社会的畸形发展，城乡二元矛盾突出，分配不公，社会两极分化严重，大量的城市贫民和失去土地的农村移民陷入严峻的生存困境之中，从而导致社会动荡和政局动荡以及严重的经济危机和外债危机。拉美国家的教训对我国现阶段推进城市化具有重要的现实意义，在农民工占城市人口的比重不断扩大的特殊背景下，政府不得不面对和认真应对城市居民和农民工的融合问题。
一、收入差距是农民工融入城市的核心
社会融合是个体和个体之间、不同群体之间或不同文化之间互相配合、互相适应的过程，并以构筑良性和谐的社会为目标任远，邬民乐，城市流动人口的社会融合，人口研究，2006年第3期。按照西方传统的移民理论，外来人口进入迁入地要经历定居、适应和同化三个阶段。对农民工而言，学习、适应、接受城市的生活方式和文化价值观念，抛弃原有传统和习惯，进而才能实现在城市中的同化和融合。农民工适应城市生活的过程，实际上是再社会化过程。必须具备三方面的基本条件：首先，在城市找到相对稳定的职业；其次，这种职业带来的经济收入及社会地位能够形成一种与当地人接近的生活方式，从而使其具备与当地人发生社会交往，并参与当地社会生活的条件；最后，这种生活方式的影响和与当地社会的接触，使他可能接受并形成新的、与当地人相同的价值观。因此，流动人口社会融合包括三个层面：经济层面、社会层面、心理层面或文化层面。经济层面的适应是立足城市的基础，是其他层面进一步展开的必备条件；社会层面是城市生活的进一步要求，反映的是融入城市生活的广度；心理层面的适应是属于精神上的，反映的是参与城市生活的深度，只有心理和文化的适应，才说明流动人口完全地融入城市社会。
（一）农民工融入城市的条件
对城市农民族群融入城市的分析从农民工个体的分析入手，探讨农民个体融入城市的基本条件：首先，城市应赋予有利于农民工融入城市的外部环境条件，一是有利于融合的文化环境；二是有利于融合的政策环境，政府要让农民工享受到与城镇居民同等的政策和福利待遇，消除在就业、就医、子女入学、最低生活保障方面的政策差异。其次，农民工拥有融入城市的社会资本是内部条件。对社会资本概念的讨论，集中体现在一个核心问题上，即社会资本的本质特征是一种社会关系，这种社会关系体现出一种累积性特点，体现在人与人的交往过程中所产生的社会信任、社会规范、互惠和社会网络之上。对于个人而言，社会资本意味着帮助获取成功而建立互惠、信任关系的途径；对于社会而言，社会资本反映社会成员参与、合作、组织与互动的能力。美国社会学家波特斯（1988）提出，社会资本是移民个人通过其在社会网络和更为广泛的社会结构中的成员身份而获得的调动稀缺资源的能力。个人拥有的社会资本帮助农民工较快地适应城镇的风俗习惯，较快地了解、学习城市的知识，熟悉和适应城市的生活方式。社会资本为农民工提供了融入城市的途径和方式，建立了融入城市社会的关系网络，提升个人在融入城市社会中的互惠、信任水平，增强了个人与城市族群交往的能力。农民进城和在城市中工作、生活的过程，也是自身在城市社会中累积社会资本的过程，这一过程是在个人与周围人群交往中的相互认同的过程，即农民工个体对环境的认知及周围人群对其个人人格、知识、信誉、能力的认知。随时间推移，个人所累积的社会资本越丰富，农民工进城越能够顺利地建立社会交往的网络，有利于在城市站稳脚跟并生存下去；如不能顺利地获得必需的社会资本，则会对生活乃至生存带来影响。根据调查说明，个人的经济收入水平决定了农民工的消费水平和消费方式，也决定了个人获取社会资本的能力。农民工在城市中为改善个人的工作和生活境况，需要把握好有利于自身发展的机遇，获取更多的信息，提高自身的生存能力，需要建立各种社会关系网络，提高自己的信誉水平。而这一切都是有代价的，需要支付成本，包括脑力和体力的支出、个人社交能力的展示以及必要的货币支出，而货币支出是决定个人获得社会资本的最基本条件，没有一定的个人支付能力，获取社会资本的所有活动将无从谈起。个人的货币支出取决于个人既得的个人收入，个人收入水平越高，获取和积累社会资本的能力越强。
（二）农民工经济收入与融入城市的资本集聚
前面从经济学的视角分析了农民进城行为，把农民进城和融入城市看成趋利的经济行为。其分析基于两个假设条件：一是农民进城属“经济人”趋利行为；二是农业与工业之间、农村与城市之间存在较大的收入差距，这种差距在一定的历史条件下始终存在，弥补经济收入上的差距是农民进城和进一步融入城市社会的原动力。分析结论是，个人收入是作为农民工个体融入城市社会的物质基础，是获取社会资本的物质条件。对重庆市农民工开展问卷调查调查地点：重庆市解放碑、沙坪坝三峡广场，对进城农民随机发放问卷100份，回收97份。得出的结论是：农民工最担心的三个选择依次是“没有收入、没有住房、没有朋友”，而以上三个选项中，首先选择“没有收入”的人占86%，这充分说明，对于大多数农民工，他们最关心和担心的是“没有收入”。农民工个人的经济收入越高，拥有的社会资本越丰富，融入城市主流社会的能力越强，而获取经济收入与拥有社会资本的关系又是相辅相成的，经济收入越高，创造了获取更多的社会资本的条件，社会资本越丰富，借助其构建的广泛社会结构中的成员身份获得调动稀缺资源的能力越强，进而为获得更高的个人收入、积聚个人财富奠定了基础。如果把农民工的个人资本划分为三部分：个人支付能力（财富资本）、个人知识技能（能力资本）、社会关系网络（社会资本），个人支付能力的积聚增强了农民工应对和抵抗各种风险的能力，个人知识技能的积聚提高了农民工对城市的适应能力，社会关系网络的拓宽扩大了农民工与城市社会的交往面。以上三个方面资本的积聚过程贯穿于农民工与城市社会的融合过程，在三个方面资本的积聚过程中，个人收入和财富积累发挥着关键和决定性的作用。
（三）缩小收入差距：城市人口族群融合的政策选择
在一定程度上，个人的经济地位决定了他的社会地位，在社会变革时期，个人收入差距是产生社会成员分化的经济根源。不同收入层次的人群对社会具有不同的需求，这可从马斯洛需求层次理论中给予进一步说明，当收入尚不能满足其温饱时，个人的愿望是吃饱穿暖，而对更高层次的愿望较小，当个人较低级的需求得到满足后，则产生更高层次（个人价值实现）的需求。在城市中，个人收入差距扩大助推产生不同的城市人口群落，处于较低收入层次的人群希望社会收入公平，最关心的是找份工作、生活稳定有保障，他们的工作辛苦，休息时间少；而收入较高的人群希望构建更加有效率的社会，更关心自身财富的积累，他们在城市中追求生活质量提高，希望城市中有更多的绿地、更多的绿色食品，有更多的休闲场所。拉美国家的教训告诉我们，在城市贫民窟大量存在，收入级差不断扩大的情况下，要构建城市和谐环境与“让泥瓦匠与打高尔夫的富人坐在一起喝茶聊天”一样是不可想象的。对农民工问题的分析，不能离开城市业已存在的部分市民“贫困化”趋势的现实。毋庸置疑，农民工的贫困化会加剧城市的贫困化趋势，解决农民工的贫困问题与解决城市的原住居民贫困问题同等重要，城市政府应将二者结合起来，在实施针对城市族群的“解困工程”时，将解决农民工的贫困问题作为重要内容一并考虑。
由于经济收入上的差距，农民工在城市的行为方式迥异。有部分人在进城前就是拥有一定财富，在农村事业有成的人士，他们进城谋求事业上的更大发展，也是为改进生活环境和提高生活质量进行的努力，有很多人是为了子女有更好的就学条件、家人能享受到更好的生活质量。在农民工中，这部分人虽然是少数，但代表了农民工中的精英阶层，他们的经济收入高、拥有的社会资源多，对进城后在工作和生活中的各种不确定因素具有更好的心理承受能力，更容易适应城市的工作和生活环境，融入城市快。在占农民工大多数的打工族中，由于个人能力差异及所处的环境不同，打工族也在不断地产生分化，其中，部分文化素质高、能力强的打工族通过打拼，成为城市中新的创业族群。如重庆市奉节县的外出打工仔在湖北荆州占领了80%的干杂货批发市场，形成了奉节人创业一条街；在四川成都从事建筑装饰材料经营的奉节人，创立了建筑装饰材料批发、零售经营一条街。近年来，农民工的经济收入有所提高，但个人之间的收入差距也进一步扩大。
农民工中的打工族群在融入城市中，所从事的职业在不断地发生变化，职业变化使打工农民的经济收入水平也在不断地发生变化，同时也使打工族群不断地发生分化。根据调查，来自于同一个地方的农民工因为各种血缘关系、社会关系而在同一城市从事相同的职业，而在经过一段时间以后，这些人的职业会发生变化。如从事建筑行业的人最初进入城市后，大多数人在工地从事砖工、木工等重体力活，其中的部分人在获得另外的从业机会后，就会离开工地从事收入更高、更轻便的工作，还有部分人从工人变为工地管理人员，甚至成为各种专业的小包工头。职业的变化，使农民工的收入差距也在发生变化，据重庆市奉节县2003年移民建设工地调查的数据显示，从事工地简单体力劳动的农民平均月收入在800～1400元之间；而工地管理人员的月收入在1500～3500元之间；工地小包工头的收入月平均可在2500～15 000元之间。进城打工者群体中的职业变迁，使打工者的经济收入差距也在不断扩大，也使打工者的社会交往圈子因为职业的变化、务工地点的变化而发生变化。来自于同一地区的农民，因为社会交往对象的不同，对城市生活的态度、谋生方式和手段、个人价值取向发生不同的变化，从而最终带来农民工在融入城市过程中，具有相同价值观的整体性产生分化，而这种分化中，个人收入差距扩大成为分化的助推器，同一群体中的农民工，因为收入差距不同，在城市中的消费水平和方式各异，接触到的人群价值观的取向各异，受到城市生活方式的影响各异，收入差距越大，同一群体的分化越彻底。
城市经济的不平衡发展，使个人收入差距不断扩大。在这种客观背景下，农民工的增多不但从量上扩大了城市的低收入群体的比例，而且随着农民工群体的分化，更加剧城市群体在组织形式、生活方式、价值认同等方面的分化。毋庸置疑，城市居住人口中的这种分化趋势不但不利于城市的健康发展，而且有害于城市的和谐稳定，而从政策上延缓出现的这种趋势是政府义不容辞的职责，其中，缩小农民工在收入上与城市居民的差距是防止城市出现剧烈分化的重要课题。在当前工业反哺农业、城乡统筹发展的大背景下，政府要从根本上解决好农民工的问题，应着眼于提高就业率和收入水平，缩小城市中从业人员的收入差距，帮助低收入群体增强就业能力。
二、文化认同是农民工融入城市的关键
城市不仅仅是一群人共同居住的地域，它还是一种“城市性”的心理状态和生活方式，城市文化的渗透和影响在农民工城市化进程中起着关键性的作用。城市化是一个“以人为核心的，多因素、多层次、多变量的综合概念”辛秋水，农村城市化理论研究会综述，江淮论坛，1994年第5期。按照有关论著的观点，农民工对城市的适应分为三个层面：一是经济层面；二是社会层面；三是心理层面。三个方面是依次递进关系，农民工从农村进入城市，首先要获得一份相对稳定的工作、相对稳定的住所、相对稳定的收入，这是经济层面上的适应，又是初步的生存适应。在完成初步的生存适应后，需要进一步适应城市的生活方式和社会交往方式，在此基础上，农民工在经过一段较长时期的适应后，从心理层面产生对城市生活的认同。农民工只有在心理上对城市生活产生了认同，才完成了农民工转化为城市人的社会化过程，表现为农民工在文化上与城市的融合。农民工从心理层面对城市的适应是城市性文化影响的结果，这一过程既是农民工对城市性文化的适应和认同，又是城市族群对农民工从心理上适应和接受的过程，两者之间相互联系、相互依存，是不断变化、发展的统一过程。
（一）农民工对“城市性”文化的认同
“城市性”参照美国学者罗伊斯？沃思（Loui Wirth）的观点。是生活方式的一种，基于规模、人口密度和社会复杂性的不同，城市具有有别于乡村的一整套社会与文化特质。城市性文化是人类文化的特殊形态，是人类发展到一定阶段的产物。对城市性文化可理解为具有一定地域特征的广义文化：城市在发展和演变中创造的物质和精神财富的总和。它包括物质文化、制度文化和精神文化三个方面，物质文化指城市发展中创造的各种物质文明，包括城市建筑、交通工具、生活用品等带有城市特征的各种物质形态。物质文化是可感知的，不同民族、地域的城市生产、生活设施，包括不断释放代表不同民族、地域特征、价值观念的信息，人们通过对其形态、结构、标志和符号等方面感知和认识城市；制度文化包括城市的家庭制度、经济制度、管理制度等方面，是以城市物质文化为基础，合理地处理个人之间、个人与群体之间关系的行为规范总和，城市的制度文化是城市文化的制度化、规范化表现形式，其变迁通过制度的变迁表现出来；城市的精神文化是相对于城市物质文化、制度文化的城市精神文明的总和，包括城市人群的知识、信仰、技术、道德、艺术、法律、习俗以及每一个城市成员所掌握的技能和生活习惯。对农民工而言，城市性文化与乡村性文化在文化系统、结构、价值观念、生活习惯等各个方面迥然不同，在进入城市后面临着从生活习惯、态度、方式等各方面的适应过程，这一过程对每个人既是学习的过程，又是不断面对考验的过程，有时甚至是痛苦的过程。
农民工对城市性文化的认同不但伴随着个人观念、价值取向的变迁，而且还不断进行着个人行为方式的调整。他们在走进城市以后，要在城市持久地生存和生活下去，必须适应城市环境，改变居住方式、作息时间、生活习惯等。对重庆市主城区农民工开展调查显示，大多数人认为城市与农村不同的是：城市生活节奏快，时间观念强，而农村生活节奏慢，个人有较多的闲散时间；城市的规矩多，个人行为受到约束，而农村的规矩少，个人行为相对更加自由；城市里人际关系复杂而多变，个人之间感情淡薄，而农村的人际关系简单，个人之间感情更为淳朴。对于以上个人行为方式的调适，农民工的个体差异很大，一般而言，年轻人比中老年人适应快；文化水平高的比文化水平低的适应快；进城时间长的比进城时间短的更易于接受城市的生活方式。农民工对城市文化的认同也因人而异，对城市生活适应快、文化水平高、个人能力强的人更容易接受和肯定城市的生活方式和价值观念，也更愿意在行为上主动调适，与城市族群的行为方式靠拢。除了对城市生活方式和价值观念的接受与行为调适外，农民进城还面临着制度文化的深刻变迁，以及与此相应的传统制度的流失。如传统乡村的家庭制度在功能上的弱化，在传统的乡村社会文化中，家庭组织除了承担了生育子女的功能外，作为农耕方式条件下自给自足的生产和消费单位，具备相应的经济功能；承担了对家庭中子女的教育功能和对家庭成员的保护功能。但是，随着农民以家庭为单位流入城市，传统意义上的家庭功能也要发生变化，逐渐转移到社会领域，如经济功能被城市中的经济组织取代，教育功能被城市中的专门教育机构所取代。现代城市中的家庭结构在变化中逐渐向张扬个性的方向发展，多代同堂的大家庭逐渐减少，而子女独居现象越来越多。
（二）城市族群对农民工的排斥与认同
农民进城不但给城市带来随劳动力、资本流动所产生的经济效应，而且也带来随人口流动产生的文化相融合、排斥的文化效应。农民在城市中不但被动地接受或主动地适应城市的生活方式和价值观，而且也将农村的生活观念和习惯带进城市，对城市文化的变迁产生影响。客观地讲，农民工给城市带来的不仅有传统农耕文明下形成的优秀传统，如互助友爱、尊老爱幼、诚信朴实、乐于助人等方面，也带来了在科技、文化相对落后的乡村积淀的陈规陋习。在农民工与城市居民的交往中，来自于不同地域和环境的人所具有的文化特质的影响是相互的，农村人所具备的品质也在不断地对城里人产生潜移默化的影响。
城市居民对农民工所带来的风俗、观念和习惯的反应也是多方面的，总体趋势经历了认识了解、排斥非议到认同接受等复杂的过程。20世纪80年代末，农民大规模涌进全国各大中城市，特别是沿海地区，对城市的正常秩序造成了较大的冲击，带来了城市居民对物价、就业、环境、治安等方面的担忧，城市居民对农民工大多持排斥的态度，难以接受农村人进城的事实，一些城市政府出台规定对农民工进行各种各样的限制，部分城里人称农民工为“盲流”。但是，随着时间的推移，农民工的生活环境逐步得到改善，城市居民也逐步接受了农民进城的现实，大多数人不再将农民工视为对城市有害的外来人口，相反更多的人承认农民工对城市的发展提供廉价劳动力、丰富城市生活所作出的贡献。至21世纪初，伴随党和国家对农民工问题的重视，地方政府将维护农民工的利益纳入议事日程，农民工的劳动保护、子女入学等问题逐步得到解决，生产生活环境不断得到改善，城市人口对农民工从文化层面的认同也逐步形成了大气候。
（三）“开放与包容”：培育新型的城市文化环境
国外对移民文化的研究由来已久，传统的观点认为城市移民对变化了的经济、政治和社会环境做出反应，在工作方式、生活方式、社会交往、社会心理上做出种种调节，从而顺应变化了的环境，这是移民在经历城市生活后的行为调整，是对城市环境的主动适应行为。移民现象不仅是简单的人口迁徙，而且伴随着文化的碰撞、交汇与融合，无论对于一个新兴的移民国家或者移民城市，政府在推进人口融合中对于文化融合的重视十分重要，顺利地引导不同文化观念、不同思维方式和习惯的人群共生共荣，开创多元文化相互包容和借鉴的氛围，有利于促进一国或城市的繁荣昌盛，否则即会对社会的发展带来负面影响。美国、加拿大等北美国家历史不长，但在短短的几百年间创造了丰富的物质文明和精神文化，其中的重要原因在于这些国家成功地引导来自于不同国家的人群和平相处，社会对不同文化的包容。如加拿大是一个移民国家，全国人口来自于世界100多个国家和地区。20世纪60年代，加拿大提出了“多元文化主义（Multiculturalism）”概念，使不同的宗教信仰、文化传统、民族意识和风俗习惯互相融通，相辅相成，相互促进，并给加拿大带来了经济和社会的稳定和繁荣。加拿大的阿尔伯塔省是一个移民地区，每年增加的移民达3万～4万人，这些新移民的进入给阿尔伯塔带来了技术、资本和新的思想，增进了阿尔伯塔与世界各地的经济、文化和社会交流，加快了发展。
我国城市化进程中的人口迁徙、社会结构变迁，不存在根本上的文化冲突，无论是乡村人口或城市人口，具有相同的文化根源，即受到共同的中华文化传统的影响。中华传统文化的基本精神以以和为贵、天人协调、崇尚道德为主要特点，具有很强的包容性。《周易》中“天行健，君子以自强不息”和“地势坤，君子以厚德载物”体现了中华传统文化的精髓，正是这种具有很强包容性的传统文化精神，实现了中华多民族文化的相互共存和中华民族大家庭的团结统一。在我国正在进行的城市化进程中，中华传统文化的基本精神使城市人和乡村人具有相同的文化观念和价值取向，从根源上讲不具有冲突性，而更多的是制度层面和心理层面的相互融通。农民工体验到的经济、政治和社会环境与乡村不同，其根源在于城市制度、生活习惯等方面。按照凡勃伦的观点，城市制度是“为多数人普遍接受的固定思维习惯”所组成的，而这“为多数人普遍接受的固定思维习惯”反映在制度层面与乡村文化的不同之处在于：一是乡村的农业生产方式以自给型为主，而城市的生产方式以市场为导向，以此形成乡村与城市在经济生活的组织形式、思维方式和与之相适应的社会结构上的不同；二是乡村的农业生产方式与城市工业生产方式迥异，由此形成的风险防患方式从依靠血缘、亲缘为主的非正式组织形式向以政府为主的社会化正式组织形式演变，在此条件下人际关系和交往形式的不同；三是乡村经济环境、社会结构与城市的不同，形成个人在适应中所产生的习惯和心理反应、思维方式的变化。在中国城市化过程中，农民进入城市以适应城市性文化，接受城市的生产、生活方式为主线，虽然农村人也带来了不同的风俗习惯，对城市的生产、生活方式产生一定程度的影响（更多地表现在农民工增多对从业人口和城市社会结构带来的变化，导致乡村人口的生活习惯在城市中产生的惯性），但其主流以农民工接受城市生活方式为最终结果，实现了这一目标，标志着农民工与城市人群在心理层面的融合。
城市的开放有利于人口的合理流动，其结果导致技术、资本等要素在城市的聚集；城市的开放度主要取决于对多元文化的包容，而这种包容有利于城市人群在交往中相互学习、借鉴，推动城市的创新发展。开放度高、包容性强的城市外来人口比例大，城市经济更加繁荣、社会更加和谐，而排外封闭的城市则会导致经济落后，社会僵化。当前，在我国城市化进程中，像重庆这样的大都市，要建设成为“西部的经济中心、统筹城乡发展的直辖市”，必须进一步加大城市的开放度，采取更加务实的政策，改善城市的人文环境，提高城市对外来人口的包容度。
三、统筹城乡是农民工融入城市的重点
二元经济指两种不同生产方式和效率水平的生产部门在经济体系中共存：一是以土著方法进行生产，劳动生产率很低，劳动收入仅够糊口的维持生计部门（主要指传统农业部门）；另一个是以现代化方法进行生产，劳动生产率较高，工资水平较高的资本主义部门（主要指城市工业部门）。刘易斯（A？Liew）及其以后诸多学者认同国家工业化进程中，随农村劳动力向城市工业部门流动，经济的重心逐步向城市工业部门转移，在农村剩余劳动力减少、农业劳动生产率提高的前提下，农业部门逐步缩小与工业部门的收入差距而最终实现对经济二元结构的改造。在发展中国家，经济二元特征使农村和城市形成两种截然不同的社会结构，即社会的二元性。经济、社会的二元性是任何发展中国家在推进工业化进程中不可回避的问题，新中国成立以来，中国在小农经济社会基础上推进工业化，确立了以发展工业优先的经济战略，并不惜调动农业剩余支持工业发展，并由此形成了隔绝城市与农村的二元化制度管理。在计划经济体制下形成的二元化制度模式、思维模式不同程度上存在，深刻地影响着当前农民工与城市的融合。
（一）二元型社会结构的制度根源
二元经济社会的客观存在使农村与城市产生不同社会地位、价值观念和文化形态的人口群落，而在计划经济体制下形成的制度架构则进一步使“城里人”与“农村人”的分化更为彻底。经济管理上的计划体制和社会管理上的户籍制度使农村与城市的界限更加分明，计划经济体制下形成的工农产品“剪刀差”使农业的收益被剥夺，转而成为工业化的资本积累。据估计，在我国计划经济体制时期，工农业产品“剪刀差”的存在，使农业收益减少了6000亿元；同时，户籍制度的施行和强化使个人身份从出生开始即被打上世袭的烙印，出生地域、出生的家庭背景不同，个人的身份界定不同。出生于农村的农民后代是“农村人”，出生于城镇和工薪家庭的后代为“城里人”，农村人与城市人的社会地位和享受的社会待遇迥异。城市人口的口粮和生活品由政府供应，就业、就医、子女入学等福利待遇好，而农村人口的口粮由集体分配，生产的粮食由国家统购统销，除去上缴国家的，剩余的粮食按照劳动量由集体平均分配，由于农村的贫穷落后，农村人口生活水平较低，享受到的社会公共服务少，就医难、子女教育难。如遇自然灾害年景，农业歉收、粮食减产，导致农村困难群体数量巨大。
中国计划经济体制下形成的传统制度体系主要包括：集体土地所有制下的生产制度和产品分配制度，从解放以后实行土地改革起，经历了互助组、合作社、人民公社的生产体制；农产品在计划经济体制下排斥市场自由流通的国家统购统销；隔绝农村与城市的户籍制度以及与之相配套的农村社会管理、公共品分配、灾害救济、困难补助等方面的制度。这些制度的推行扩大了工农之间和城乡之间的差距。十一届三中全会实行农村经济体制改革以后，推行的土地所有权与使用权分离下的家庭联产承包责任制及双层经营体制，逐步演变成农村的基本经济制度。实践证明，这一制度的施行解放和发展了农村生产力，并由此启动了中国的改革开放和全方位的市场体制改革进程。30年来，农村制度改革和创新经历了逐步的渐进过程，随着生产体制改革的深入，农产品流通经历了从统购统销到逐步放开进入市场，实行双轨制并最终使农产品价格放开。伴随经济体制改革的深入和开放格局的形成，社会管理模式从封闭向开放发展，并在城市扩张和工业大发展的趋势下，农村人口向城市集聚，但是，制度层面的惯性和形成的固有思维方式、管理模式仍然在影响和制约农村与城市的交流与融合，特别在改革开放初期经济发展模式上的非平衡战略，进一步拉大了地区之间、城乡之间的差距，且这些差距还在继续不断扩大。在中国特定的社会、经济背景下，城乡二元结构的存在具有长期性。
（二）二元化管理下农民权益缺失
二元型的经济社会结构使农村与城市的经济与社会组织形式、运行机制存在较大的差异，也使政府对农村和城市的管理在手段上、方式上存在较大的区别，即政府管理的二元化。在城乡之间存在较大差距的客观背景下，农村人进入城市谋生是个人选择中的理性行为，但是，由于有限的城市资源和环境容量难以支撑众多的人口，在计划经济时期，政府对农村社会的管理目标是限制农村人口进入城市和在城乡之间自由流动，实行了严格的户籍管理和其他的强制性的措施，城市管理部门也采取了各种对流动人口的限制性措施。当前，在城乡统筹发展的时代背景下，城乡之间各种要素的流动性增强，但二元化管理模式并未从制度上根本消除，由此导致农村人口在享受各种社会公权和公共福利上与城市人口存在差异。一是自由择业权益的缺失。农村教育水平低，农村人口普遍受教育程度较低，劳动力专业技能差。因此，在劳动力的自由流动和自由择业中处于不利地位。在城市就业竞争日趋激烈的状况下，农民工大多从事技术含量低的体力劳动，劳动力价格低下，从事工作中的各种风险无保障，属劳动中的权利缺失。除了来自于农村的劳动力与城市人口中的劳动力存在技能差异而产生的技术壁垒对择业带来的影响外，由于个人禀赋及各种原因，农民工与城市劳动力相比较，还存在同工不同酬的现象。二是政治参与权益的缺失。虽然在总人口中，农村人口所占比例大，但农村人口在政治活动中的参与度较低。在管理体制上，农村的社会、经济事务由最基层的乡镇人民政府和村民委员会进行管理，而城市由街道办事处及社区管理，乡镇和村主要从事自上而下的管理职能，街道和社区更多地担负对城市居民的服务职能，村民与居民的职责和义务各有不同。目前，在推行农村基层民主自治中，固有的自上而下的行政管理方式根深蒂固，农民的生产经营自主权受到限制，社会、经济事务的自我管理难于形成大气候，农民参与议事议政和民主监督的积极性被削弱。另外，地方各级人民代表大会的代表结构中，农村代表在人口中的比例大大低于城市代表的比例，农民公平参与地方事务管理决策的能力较弱。三是享有公共福利的权益缺失。农村幅员广阔，人口众多且居住分散，通讯、交通等基础设施投入需求大，但投入效率低。长期以来，由于公共财政财力有限，对农村基础设施投入匮乏，农村的基础设施条件落后，农民与城市人口比较，享有公共福利的水平较低。同时，农村的教育、卫生条件差，设施落后，农村人口亦难以享有与城市人口同等的公共教育、公共卫生服务等方面的福利。
（三）城乡人口融合的制度统筹
城乡经济、社会二元化是每一个发展中国家在工业化进程中难以避免的历史现象，中国从传统的农业社会向现代工业社会过渡，历史形成的计划经济体制下的制度设计及运行机制深刻地加深了农村与城市的隔绝与分离。制度层面的问题需要通过制度创新加以解决，即顺应经济、社会发展大趋势，重构有利于城乡融合的制度框架，逐步取代城乡分离的二元化管理模式，从思维方式和管理行为上消除其影响。
1.创新有利于城乡融合的管理制度
重点以户籍制度的改革为核心，并逐步消减以户籍为符号的特殊公民权利。户籍制度的改革方向是：取消“农业户”、“非农业户”的界限，统一实行以体现公民权统一的户口登记制度。同时，现行法律要赋予公民的自由迁徙权，允许公民选择居留地。
2.创新有利于城乡融合的土地制度
推进城乡统筹发展需要构建与之相适应的、有效率的土地制度。主要包括：一是在农业人口大量进入城市后，农业的发展方向应从粗放型、传统型向效益型、现代型转变，土地制度的创新应加快农村传统“小农”的改造步伐，使土地从分散经营向集约型转变。二是城市扩张时期，国家应加快国有土地开发与利用的城乡互动、上下联动的规划，并严格按照规划有序利用。城市建设应严格执行规划、制定规范的运行规则，制止各种土地开发中的投机行为。三是对农业用地进行保护，加大对农业集中区基础设施投入力度，改善农业区域的生态环境，制止土地乱占滥用行为。
3.创新有利于城乡融合的公共福利制度
目前，我国的公共福利制度依附于户籍制度，实行二元化管理，农村户籍人口享有的社会公共福利水平与城市人口所享有的差距大。对此，公共福利制度的改革应立足于民生向广大的农村倾斜，缩小城乡之间公共福利水平的差距，公共福利制度设计应强化宏观调控，缩小区域差距，注重公平原则，并确保区域之间平衡发展。
第三节
政府行为保障农民工融入城市
确保农民工与城市居民融合，应构建多种利益关系均衡公平、协调发展的政策体系。（1）政策目标。促动农民工融合的政策目标不是单一的，而是多极的。要从政策上协调好城乡关系，构建新型的城乡经济结构、社会结构，实现城乡产业布局科学、分工合理、运行有效的经济结构和城乡人口自由流动、城乡公共福利差距缩小和文化互融的社会结构。（2）政策框架。把握时代脉搏，制定“以城带乡、以工哺农”的政策措施，并围绕政策措施的制定和落实创新政府管理体制和工作机制，强化城乡统筹规划，注重生态环境建设，实现科学发展。（3）政策环境。提高城乡统筹融合的政策执行效率，需要拓宽政策运行的宏观与微观环境。一方面，政策的制定需要从实际出发，与宏观及微观经济环境相适应，有利于推进工农业之间、城乡之间协调发展。同时，政策的执行要适应于公共财政支出能力和社会心理承受能力，需从长远着眼、有序推进。另一方面，政策的制定和推进应与其他政策如城市建设、城市社区建设、城市就业等方面的政策相配套，相互促进。
促进农民工与城市居民的融合，需要实施两项工程：其一，经济上建立扶贫解困工程，帮助农民工中的低收入群体提高经济收入，稳步提高在城市中的生活水平，实现享有与城市居民同等的公共服务权利。其二，文化上的素质提升工程。在城乡统筹发展和新农村建设的大背景下，需要大力提升农民素质，特别对农民工转化为城市居民的进程中，应加大对农民工的素质教育，包括文化教育、就业培训、城市生活规则等方面的知识传授。以上两方面系统工程的实施，需要政府、社会及个人支付相应的成本，建立相应的经济、社会利益协调机制，提供有力的制度保障。
一、政府的责任及其行为
促进农民工与城市居民的融合，应建立新型的城乡之间、社会各阶层之间的利益协调机制。在协调各种利益关系中，政府应根据自身的职责调整工作思路、强化工作措施。
（一）政府责任
在市场经济环境下，政府这只“看得见的手”应解决好因市场失灵产生的经济周期性、社会贫富分化、经济外部性问题，以及生产与供给社会公共品，这就是政府的职责。现代社会的政府公共产品需要满足以下公共需求：维护社会公共秩序和安全秩序的需求；维护经济秩序和市场交易的公共需求；为全体社会成员提供公共设施与公共事业的需求；建立社会保障和救济体系的公共需求；公共资源与公共财产管理的需要；公民对人权、自由等公民权利的需要。社会对公共品的需求通过进入政府供给程序转化为政府公共服务，也就是说社会公共需求要通过立法机构以立法的形式确认，并由行政机关执行。以上说明政府为满足社会公共需求，为提供公共品的生产而存在，政府产生于社会，其主要职能在于服务于社会。
政府的支出在于生产有益于社会、并被全体社会成员所共同享受的公共品，区分公共产品与私人产品的界限是公共产品具有“非排他性”（Non excludability）和“非竞争性”（Non rivalness）特征。在建立城乡统筹协调发展、城乡人口融合的新型利益关系中，政府需要扩大公共财政的投入规模，用于增加农村人口福利，这一重大社会利益关系的调整是特定的历史时期政府重大的政策调整，其性质为重大公共品生产与供给。对农民群体特别是农民工增加教育、社会保障的公共财政支付水平，从公共品生产与私人物品生产的界定划分具有两重性：（1）在市场经济环境中，个人增加受教育和提高谋职能力的投入属个人行为，个人具有选择受教育方式、选择职业的自由，所有社会成员包括农民工应使自身成为熟练的从业人员和谋取职位中的各种支出属私人物品的生产范畴；（2）消除社会贫富悬殊，提高贫困群体福利水平是构建社会和谐、实现社会公平的需要，这一社会建设目标的实现对每一个社会成员都是有益的，每一个社会成员从中获得稳定、安全的生活环境。这一特殊公共品具有“非竞争性”和“非排他性”，其生产应由政府通过增加相应的公共投入来实现。从以上分析来看，推动城乡协调发展、实现农民工与城市居民融合，提升农民素质既是私人物品的生产，又是社会公共品的生产；既需要通过市场机制调节，由个人承担相应成本，又应该通过调整政策，协调好各社会群体之间的利益关系，履行好政府应尽的职责。
（二）政府行为
建立适应于工业化、城镇化进程，以构建社会和谐为目标的新的利益协调机制，是政府义不容辞的职责，并不是针对农民群体而开展的以帮贫扶弱为目标的政府慈善行为，政府加大对这方面的公共投入力度，扩大公共财政投入规模属特殊的历史时期内特殊公共品的生产、供给行为，对社会的各个利益群体是公平的。在推进农民工与城市居民的融合中，除了从法律、政策上维护好农民工的合法权益外，政府应针对农民工这一特殊群体开展好经济上的扶贫解困和文化上的素质提升工程。（1）扶贫解困方面：针对农民困难群体及农民工中的困难群体实施生活最低保障，逐步缩小农村与城市最低生活保障线存在的差距，农民工与城市居民生活在同样的环境中，应与城市居民享有同样的最低生活保障；城市管理部门应支持开发容纳农民工的廉价商品房、廉租房，对农民工提供住房补贴，使其居有定所；加大力度开展针对农民工的劳动合同管理、劳动保险、工伤理赔等方面的工作，切实维护农民工的合法权益；针对农民工中的困难人群，加大医疗救助、特殊困难救助等方面工作的力度。（2）素质提升方面：一是组建党、团、工会，提升农民工组织化程度。依托输出地和输入地政府，在农民工和农民工务工的集中地组建党组织、共青团组织和工会组织，有利于维护好农民工的合法权益，为进城农村人提供个人意愿表达和诉求的平台，同时也搭建了农民工群体与城市居民群体之间互通信息、沟通交流的桥梁，对维护城市繁荣稳定创造良好的社会环境。二是依托城市社区开展针对农民工的文化活动，提升农民工的文化道德水平。城市社区活动应吸收农民工的广泛参与，避免农民工在城市文化活动中边缘化。城市社区应针对社区的外来人口开展多种形式的文化教育活动，向外来人口传输城市生活的各种信息，开展法律、道德及城市生活规则的各种培训，提升农民工的文化、道德水平和城市生活的适应能力。三是依托各级劳动就业部门开展职业教育，提升农民工职业技能。劳动就业管理部门应开展针对农民工的各种技能培训，同时城市人民政府应支持城市中的职业学校、企业及各种技术部门开展针对农民工的技能培训，培育壮大城市劳务中介，规范劳务管理。
二、个人的责任及其行为
建立新型的利益协调机制意味着在社会的不同阶层中调整利益关系，这种利益关系的调整通过政府行为来实现，具体来讲就是要形成有利于社会弱势人群的第二次分配格局。在市场经济背景下，农业由于其特殊的产业特性在竞争中处于先天劣势，效率低下，传统农业格局下的从业人员（农民）在第一次分配中亦处于先天形成的不利地位，从事农业的资本投入不能获得与非农产业同等的利润率。由于市场机制的作用形成以效率为核心的社会财富分配格局使农民获得的利益偏少，以政府行为为主的第二次分配必须使农民的经济损失得到补偿，亦即农民作为特殊的群体应成为第二次分配的受益者。前面已经分析了政府在第二次分配中的责任及行为方式，对农民工进行经济上的扶持和文化上的素质提升，两者之间提升文化素质更为重要，而实现这一目标，政府需要提供必要的条件，形成有利的社会氛围，农民工应充分发挥主体作用，承担起个人素质提升和能力提高的责任。
（一）个人责任
农民工离开土地进入城市随环境变化而转换角色，文化环境变化需要思维观念的更新、道德素养的提高；生产方式的变化需要劳动经验的丰富、劳动技能的提升；生活形式的变化需要生活习惯的改变、心理状态的调整。有的文献把这一过程概括为城市化中的“农民市民化”，对这一问题的研究，大多数的人把眼光放在政府的责任和行为上，而往往忽视了农民自身的责任和行为。按照马克思对劳动力价格的分析，个人受教育以及专业技能培训的成本包含在劳动力的价格中，并由工资形式表现出来，换句话讲，产业工人的工资中包括了个人的文化、专业技能教育的费用，这部分费用的支出是由劳动者本人预先垫付的。借鉴这一观点，农民工在获得成为城市从业人员的劳动技能时，需要自身承担由此产生的教育培训费用，只有在取得一定的劳动技能以后，才能获得相应的劳动岗位，并取得相应的劳动报酬。当前，农民工在城市就业上出现两个趋势：一是农民工就业难，竞争激烈，大多数农民工只能从事体力劳动，工作环境差、劳动量大、报酬低；二是部分沿海城市出现“民工荒”，具有一定技能，特别是各种专业技能的民工少，许多专业技工招聘难。以上两种趋势反映了劳动力需求与供给上的结构矛盾，证明了农民工的教育，特别是各种专业技能培训还跟不上形势发展的需要，城市就业培训的针对性不强、农民工参与的积极性不高，其中的原因在于劳动管理部门对劳动技能标准制定、技能鉴定、合同管理尚不规范，企业对使用技能工人没有建立相应的激励机制。对此，许多从业人员包括大部分农民工不愿花费金钱和时间去参与各种培训或采取其他渠道提高自身的劳动技能。
（二）个人行为
在实施农民素质提升工程中，政府及社会提供外在条件，农民特别是农民工个人的行为是关键性因素，这也是有的人能很快适应城市工作和生活，有的人很难适应城市生活环境从而使农民工群体在进入城市后产生分化的根本原因。个人文化、技能提升的效果既与外部环境条件有关，更取决于个人思想、观念及先天禀赋。对于农民工而言，实现城市生活、工作的预期目标，应重视对自身知识、技能更新、子女培养上的投入，包括经济上增大支出，以及时间、精力的分配。特别是已在城市就业的农民工，应发扬吃苦耐劳精神，努力适应环境，学习和提高专业技能。计划外出务工的农民应借助于各级政府开展的“阳光工程”和政府支持的劳务输出的培训班，学习和掌握一些专业技能，为进城务工创业创造条件。同时，农民工应发扬团队精神，互帮互助，互通信息，共同创造劳务品牌和专业团队。