杨凤春
一
公职人员滥用权力以获取私利、损害公共利益，根植于人性，是人类社会长久、普遍的现象。不同的时代、制度条件和环境，腐败的发生及生存条件会有明显的差异。通常，在公众政治参与程度较高的社会，公共权力、公职人员会被置于公共生活的严密监视之下，其行为受到极大的限制而难以为所欲为，腐败现象因此会极大减少；在公众参与不足的条件下，公共权力、公职人员的行为和活动会被有意无意蒙上层层神秘的幕布，私下交易事实上受到极大的庇护，腐败行为难以被充分、及时地知晓，社会难以对此采取必要的打击和补救措施，因此事实上是鼓励了不当的行为，腐败普遍而严重。
一个国家或社会的腐败状况折射并间接给定了一个国家反腐败的环境和资源条件。在公众参与程度较高的国家和社会，公众较高的政治参与程度，不仅是腐败难以发生的原因，也是反腐败的重要资源；相反，在公众参与程度较低的国家和社会，公共权力与公众的疏离既是人们肆无忌惮滥用权力的原因，也是反腐败缺乏足够的政治支持和物质支撑的根源。只有寻找到如何让更多的公众参与到对公共权力和公职人员监督中去的机制和方法，腐败才可能会被遏制。
较高程度的公众参与依赖政治体制的相应配套，但有利于反腐败局面的政治体制改革的出现取决于更复杂的因素，反腐败机构对此无能为力。因此，从反腐败专门机构的角度看，在反腐败工作由于缺乏公众参与而面临困境的情况下，在反腐败机构无法调节反腐败政治环境的条件下，要想实现反腐败工作的突破，反腐败机构必须寻找到公众参与的替代手段，通过技术条件的变化，实现公众的参与，改进反腐败的工作局面。
二
我国的反腐败工作历来受到政府的高度重视。我国的反腐败工作主要是反腐败专门机构主导和承担的，相对缺乏公众对公职人员行为和公共权力行使的有效监督，缺乏公众广泛参与反腐倡廉工作的机会和条件。在这样的体制和环境条件下，尽管反腐败专门机构辛勤努力，反腐败工作也取得了很大的成绩，但腐败仍然呈现高发态势，在专门机构严厉反腐败的同时，各种各样的腐败行为和事件依然层出不穷。高发的腐败现象，对社会参与低下条件下的专门机构反腐败工作模式提出了挑战。设法让更多的公众参与到反腐倡廉工作中去，已经成为有效应对腐败局面的具有现实意义的问题。
在目前我国还缺乏公众广泛参与反腐败工作的基本体制和环境条件下，要想创造能够容纳更多公众参与的对公职人员形成有效监督和能够对公共权力的行使实现有效控制的体制，还需要假以时日。现实地看，在无法实质性扩大公众参与的条件下，我国目前阶段反腐败工作的深入，应当主要集中在技术工具和工作方法的改进方面，以技术、工具、方式方法的改进逐步实现体制、制度的完善。在这方面，电子政务为反腐败工作开辟了令人期待的前景。
电子政务是依托信息通信技术而实现的政府管理和服务的信息化、数字化和网络化，是运行在网络之上的政府管理和服务。电子政务自产生以来，在各国的政府管理和服务领域，产生了极大的影响。推行电子政务，实现政府管理和服务的创新已经成为各国信息化建设和政府发展的重要内容。
我国的电子政务自20世纪90年代末发端以来，迄今差不多已有十年的时间。在这期间，政府信息化的基础设施初步成形，各级党政部门的电子政务意识和文化正在形成，政府管理和服务的主要业务逐步实现网上运行，有关政府管理和决策的信息资源的数字化、网络化取得了很大进展，同时，由于政府电子政务应用的深化，政府及其工作人员对网络和信息的敏感性和依赖性在提高，政府通过信息化手段实现与公众的交流越来越受到人们的重视。可以说，电子政务已经成为同时极大影响政府和社会的重要的社会活动和联系方式。
电子政务在政府工作其它领域的成功应用，为反腐倡廉工作电子政务化提供了很好的参照与预期。目前，我国各级反腐败部门利用电子政务手段加强反腐倡廉工作，总体处在探索和起步阶段：电子政务尚未成为反腐败工作的主要环境和平台（尽管反腐败部门的OA已经普遍得到应用），主要由反腐败部门掌管的反腐倡廉工作尚未与一般党政部门的日常工作形成一体化，电子政务建设的成果较少应用于反腐败部门的具体业务工作（如从信息资源共享的角度自动分析、识别和防范腐败行为等）。在这样的条件下，提出以电子政务推动反腐倡廉、把电子政务应用延伸到反腐倡廉领域、融反腐败具体工作于公共权力行使的过程与细节的目标和任务，实现电子政务与反腐倡廉工作的一体化，应当成为目前我国反腐倡廉工作和电子政务建设工作的重要议题。实现以电子政务与反腐倡廉工作一体化的工作模式和格局，能够极大增强专门反腐败部门的工作效能、完善和丰富反腐倡廉工作的工具和手段、扩大和延伸反腐倡廉工作的视野和领域，因此对深化反腐倡廉工作具有重大意义，值得引起各级党政部门尤其是反腐败部门的高度重视。
实现电子政务与反腐倡廉工作的一体化，从某种角度说，也是在体制无法容纳更多公众参与的情况下，通过技术方式，实现最大可能的公众参与、提高社会监督程度的路径替代；同时，电子政务与反腐倡廉工作的一体化，也是寓专门化的反腐败工作于政府日常管理和服务之中的策略，是实现全方位反腐倡廉、建设廉洁政府、廉价政府、效能政府和透明政府的重要途径和方法。
三
实现电子政务与反腐倡廉工作的一体化之所以具有这样的意义和价值，关键在于电子政务的技术属性及其所具有的技术-体制一致性的特点。
电子政务依托于信息通信技术，诉求信息存贮能力、数据处理和分发等能力的改善，这种改进使通常必须耗费大量时间、人力物力的工作得以实现自动化，因此可以为管理者节约大量的时间、人力和资源，为管理者的管理创新提供了可能性；电子政务具有强大的信息和通信能力，从而在技术上排除了任何人为过滤、阻隔和迟滞信息的可能性，使有可能隐藏腐败行为的相关信息公开化；电脑代替人脑，使领导者前所未有地能够直接接触到第一手、第一线的信息，使领导者能够最大限度地保持局势研判的主动性、独立性，而较少受外部因素的干扰。显然，这种技术特性能够消除和降低腐败行为的生存空间，使腐败者无处藏身。
除信息和通信能力得到改善和提高外，电子政务与反腐倡廉工作的一体化，还能够间接提高社会、公众对反腐败工作的参与。
电子政务之区别于一般OA的本质特点之一是互联网及其它各种相互连接网络的应用：不同党政部门之间的、党政部门与社会其它部门之间的、机构与公众个人之间的、个人与个人之间的种种相互连接及其交互、渗透而实现的网络化存在和表现，前所未有地扩大、深化了各个部门之间的、政府与公众之间的相互联系，“革命性”地改善、增强了政府与社会、与公众的联系和互动能力，公众对政府的影响和监督变得既必然又可行。显然，在政府既有很大的信息获取、处理和分发能力，同时社会和公众又能够广泛与之发生联系、施加影响的环境下，政府的公开性、透明性能够得到充分的实现。而政府公开性、透明性程度的提高，有助于解决公众参与程度低下、监督工具和手段缺乏、反腐倡廉资源不足等一系列困难和问题，是反腐倡廉取得实效的关键。
正是由于电子政务反腐倡廉工作具有这样的技术和体制特征，因此可以预期：电子政务与反腐倡廉工作的一体化，能够很大程度地改变反腐败工作的局面：从范围上看，能够扩大反腐倡廉工作的范围，寓反腐败于日常监管之中；从不同部门间相互关系的角度看，能够实现反腐败部门的工作与一般党政部门工作的融合，寓反腐败于日常管理；从反腐败参与主体的角度看，能够在现有体制条件下，最大限度地实现公众参与，寓监督于政务公开、信息共享之中，从而实现反腐倡廉工作的新局面。
四
把电子政务应用到反腐倡廉工作中去，实现电子政务与反腐倡廉工作的一体化，目的在于发挥电子政务的技术优势，增强反腐倡廉工作的效能，以帮助专门反腐败部门在反腐倡廉工作中取得最大绩效。因此，电子政务与反腐倡廉工作的一体化不是一般意义上的反腐败工作的信息化，而是在已经具备电子政务一般应用基础上的、旨在突破现有反腐败工作瓶颈的、提高反腐倡廉工作绩效的、以党政部门公职人员公务活动管理（守法遵纪合规）为目标的、以公职人员个人相关信息及其分析为主体内容的、对现有政务信息资源和其它电子政务已有设施和资源的再开发、再利用，及其系统化、应用化。因此，从电子政务与反腐倡廉工作一体化的建设目标上看，建设具备以下功能的应用项目具有重要的价值。
（一）建设以公职人员个人行为和诚信记录为主要内容的监测和分析系统，提高公职人员行为和活动的可核查性、可监控性腐败是公职人员滥用权力、以权谋私的表现和结果。监督和控制公职人员的行为，以确保其合法合规，是控制腐败发生的关键。
公职人员的腐败行为通常是从放纵细小不当行为开始逐渐扩展、演变形成的。在缺乏自律和有效监督的情况下，公职人员偶一为之的假公济私行为，会由于无人知晓、无人追究而逐渐“正常化”，并可能演变为大家共同接受的习惯和“定规”。由于不能够及时发现、惩罚公职人员的不当行为，公职人员的“获利”客观上会对其他公职人员产生极大的诱惑和误导，会引来越来越多的“跟风者”。最终，越来越多的人会为逐利而不惜以身试法、侥幸冒险。
因此，从“遵章守法”上及时发现和制止“细小”的不当行为，是防治腐败的重要方法。
要及时发现和制止细小的不当行为，具有很大的难度。主要的困难在于：缺乏必要的体制手段和足够的监控能力。这种困境在缺乏公众有效参与、公共权力的运行和行使被蒙上层层神秘面纱的情况下，尤其突出。