中国城市商业银行的发展很有戏剧性，仅从城市商业银行的名称的改变就可窥一斑。城市商业银行在成立后的两年多的时间内，名称几经改变。城市商业银行在成立之初名称是“××市城市合作银行”。1995年又改称为“××市城市合作商业银行”，但考虑到城市合作银行实际上不具有“合作”性质，1997年 11月26日，国务院总理办公会议通过了中国人民银行关于将城市合作商业银行名称变更为“××市商业银行”的请示，“××市城市合作商业银行”正式更名为“××市商业银行”。在讨论和回顾城市商业银行的组建和发展过程中，我们将首先分析我国的城市信用社的发展，正是由于特殊的历史环境，将城市商业银行的发展与城市信用社的整顿规范历史地联系在了一起。
一、整顿城市信用社的历史背景与有关争论
20世纪80年代中期以来，为城市私营、个体和集体经济提供金融服务的城市信用社迅速发展，到 1994年底（城市商业银行组建以前），全国城市信用合作社达到 5200家，资产总额3171.88亿元，各项存款2353.67亿元，各项贷款1323.62亿元，在相当程度上缓解了城市集体企业、私营企业、个体工商户的“开户难、结算难、借贷难”的矛盾，有力地促进了中小企业的发展和当地经济的繁荣，成为地方经济发展的重要力量，在中国金融体系中占有重要的位置。
但是，由于当时的经济发展背景，我国正处于改革开放的初期，发展是第一位的，并且还处于短缺经济时代，大多数城市信用社的组织体制和经营运行机制从一开始就背离了信用合作制原则，成为面向全社会的小型商业银行，在以后的发展中又偏离了为中小企业服务的发展方向，使城市信用社的发展的风险越来越突出。
一是一直没有形成固定的客户和市场。城市信用社主要遍布于城市和近郊区，这些地方同时又是国有商业银行分支机构比较多、网络比较健全的地方，在信誉度上首先就弱于国有银行，又由于是众多的小法人金融机构，市场比较混乱。同时我国经济迅速发展和金融体制改革逐步深入，国有银行的服务范围在扩大，服务质量也在提高，同样的情况，客户更愿意向国有商业银行借贷，居民储蓄存款也是这样的趋势，使城市信用社的发展空间越来越小。
二是达不到规模效应。城市信用社成立之初，实力较弱，资本金不足，主要依赖于以储蓄为主的资金来源，并且在资金市场上拆借也没有门路，大银行也不愿意将资金拆借给这些效益不好的信用社，这样使城市信用社不仅资金来源成本高，同时经营零售银行业务，贷款成本也高，在统一的法定利率制度下，城市信用的成本一直居高不下，效益不高。金融机构不同于工商企业的一个特殊性，就在于如果达不到规模，就必然导致亏损。从当时城市信用社的规模来看，最小的只有几十万元的资本金，大的也仅有几百万元的资本金，上千万元的很少。这样一种状况，加之当时的金融环境，使城市信用社的亏损问题日益严重。
三是管理问题。城市信用社从一开始在管理上的问题就比较多，如有的主办单位只管收取管理费等各类费用，而对城市信用社的经营不闻不问，很多的管理部门认为只要开办金融机构就可以赚钱，这当然也有当时人们的金融意识不高的原因，不知道金融机构的资金主要来源于老百姓，金融机构仅仅是中介。很多信用社被少数个人股东控制，恶意竞争，或者只将资金投放与自己有关联的企业。广西北海和海南的城市信用社就是这方面的典型例子，一些个人控股者只管自己的短期利益，不考虑城市信用社的长远发展，最后造成巨大的资金亏空，不得不关闭，不仅自己受到损失，老百姓、国家也都受到很大损失。
四是中国人民银行监管不力。城市信用社大多是一些金融机构或政府部门作为主管部门成立的，并与之有相当的密切关系。如人民银行当时为了安排一些子弟就业，也办了一些城市信用社。因此，在对城市信用社的管理上有时不重视，出了问题包庇的多，而真正认真处理的少。中国人民银行曾多次采取措施解决这些问题，先后几次整顿城市信用社，但收获不大。上述情况也是其中的重要原因。但其根本原因还在于城市信用社偏离了合作制的原则，本身的信誉、规模、服务经营管理都有一定的局限性，而又以追求利润为主要动机，这就不可避免地产生风险。
二、组建城市商业银行的背景和作用
1993年设计的城市合作银行组建方案，是想按合作制建立城市合作银行和农村合作银行，采取某些国家农村合作金融组织体系的模式，由信用社投资入股成为合作银行。1993 年国务院《关于金融体制改革的决定》中提出“积极稳妥地发展合作银行体系，合作银行体系包括两部分：城市合作银行和农村合作银行，其主要任务是为中小企业、农业和发展地区经济服务。”将城市和农村合作银行定性为商业银行，并指出农村合作银行是集体合作性质的银行，但没有明确城市合作银行的股权性质是股份制还是合作制。从股权结构看，我国的信用社并非是合作性质的，更多地带有股份制的性质。合作制一般限制对股金分红的比例，坚持非盈利原则，资金融通以互助为目的，在管理和决策上无论自然人和法人均一人一票，不完全以股权为依据。股份制比较注重盈利，注重人股资金的数量，按股本的份额分配决策权。这是合作制与股份制的主要区别。因为许多人认为，将现有的城市信用社按合作制重新规范是不可能的，因而1995年的组建方案将城市合作银行的性质确定为股份制。
国务院决定中提出“城市合作银行只设城市行和基层行两级，均为独立法人”。但1994年金融体制改革实施以后，中国人民银行加大了对城市信用社的监管力度，同时也发现许多城市信用社经营状况不好，存在诸多经营风险，有些城市信用社实质是被少数人所控制着。为了解决这个矛盾，1995 年组建城市合作银行时则把城市合作银行定义为“在城市信用合作社的基础上，由城市企业、居民和地方财政投资入股组成的股份制商业银行”，它的主要任务是为城市中小企业提供金融服务。在城市合作银行的法人体制问题上，有两种选择：即一级法人体制或二级法人体制。采用二级法人体制，保持了原信用社的独立法人地位，有利于保持信用社经营的积极性，有利于平稳过渡；实行一级法人体制，对进一步发展来说是比较有利的，它能保证城市合作银行从全局着眼开展经营，集中使用资金，统一进行财务核算，有利于内部协调与管理，维护股东利益。但如果采用一级法人制，容易产生私分积累、吃光分光、人员流动等短期行为。为了平稳过渡，改革方案对城市合作银行在一定时期内实行了“一级法人，两级核算”的过渡模式。
在按合作制设计城市合作银行的股权结构设置问题上，有两种不同的意见：一种是全部由信用社入股组成，另一种是信用社的股份不低于70%，企业股不高于20%，地方财政股不高于 10%。后来，曾设计取消财政股和企业股，其原因是，组建城市合作银行的目的虽然是促进地区经济的发展，但不能由地方政府控制合作银行进而导致政府行为对统一货币信贷政策实施的影响。按照国际惯例，自然人和法人只能参加一次合作，合作银行作为二次合作，只应吸收信用社的股份，因此取消了财政股和企业法人股。将城市合作银行定义为股份制商业银行，并实行一级法人制度后，取消财政股和企业股就没有了政策支持。实际执行的方案是财政投资入股30%；原城市信用社的股东和股份转为城市合作银行的股东和股份；其余部分向社会招募新的股份。
三、城市商业银行的组建和发展
根据国务院对城市商业银行组建工作的部署，1995 年 2月 13日，中国人民银行设立了城市商业银行领导小组，统一组织和协调城市商业银行的组建工作。城市商业银行的组建原则是：在组建城市商业银行的城市，凡不符合中国人民银行新发布的《城市信用合作社管理办法》规定的城市信用合作社，原则上都应加入城市商业银行；城市商业银行实行全行统一核算的财务管理制度；对加入城市商业银行的城市信用合作社，要在清产核资、清理财政信用的基础上进行股权评估，然后统一向城市商业银行入股；城市信用社原有的公共积累不得私分或转移。城市信用社加入城市商业银行，其公共积累的产权必须明晰化，在组建过程中，城市信用社的人、财、物由城市商业银行筹备领导小组统一管理。由于城市商业银行是由企业、居民和地方财政投资入股组成的股份制商业银行、在体制上，它必须严格按照《公司法》、《商业银行法》的规定进行组建和经营，并依法接受人民银行的监督和管理。
城市商业银行根据资本金来源和归属，设置国家股、法人股、个人股，股本由当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政入股资金构成。其中，地方财政为最大股东。在治理结构上，城市商业银行的最高权力机构是股东大会，并设立董事会、监事会。在业务范围上，城市商业银行与其他商业银行没有本质区别，惟一不同的是城市商业银行具有为城市中小企业提供金融服务的特点，更贴近城市居民。
首先，在若干城市进行了商业银行的组建试点。1995年3月14~16日，城市商业银行领导小组在北京召开组建城市商业银行试点城市座谈会，同时部署了北京、上海、天津、深圳、石家庄5 个试点城市的城市商业银行组建工作。1995年7月，我国第一家地方性股份制银行机构———深圳城市商业银行正式开业。同年，北京、上海城市商业银行相继开业。1995年7月，城市商业银行领导小组决定在哈尔滨、沈阳、青岛、济南、南京、杭州、郑州、武汉、广州、重庆、昆明11个城市扩大城市商业银行的组建试点工作。
其次，在总结试点经验的基础上，城市商业银行分三批进行组建。1995年9月，国务院正式下发了《国务院关于组建城市商业银行的通知》（国发[1995]25号），决定自 1995年起在35个大中城市进行第一批城市商业银行的组建工作。根据国务院有关领导的指示，1996年6月，城市商业银行组建工作领导小组决定，在35个大中城市以外的地级城市中，市区内国民生产总值达到 57 亿元（各地级城市平均值）以上的共60 个经济比较发达的沿海、沿江、长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等经济发达城市开展第二批城市商业银行的组建工作。至此，城市商业银行的组建工作已在全国35个大中城市和60个地级城市中稳步进行。
1997年12月，根据95个城市商业银行的组建进程，国务院批准在东莞等58个地级城市继续开展城市商业银行的第三批组建工作。截至2000年末，共有 158个大中城市纳入组建城市商业银行的计划，其中，已正式开业的有 99 家城市商业银行，共消化、合并了城市信用合作社及城市信用合作联社2150 多家，农村信用合作社及金融服务社 100多家，资产总额为4000 多亿元，有效地化解了原城市信用社的金融风险，确保了各中心城市经济、金融秩序的稳定，在一定程度上改变了原来城市信用社时期分散经营、抗风险能力弱的局面，初步建立起有效的企业决策系统、激励机制，以及现代商业银行制度。城市商业银行化解风险工作的实践，还强化了地方政府的金融风险意识，使其承担起化解地方金融风险的责任。经过近几年的发展，在北京、上海、天津和南京等组建基础较好的地区，城市商业银行已经得到了长足的发展，总体业务经营走出了低谷。如上海银行，在国际金融公司参股后，引入了先进的经营管理理念，公司治理不断完善，已步入良性发展轨道，2000 年底资产已达960多亿元人民币，并且资本充足，连年盈利。
四、城市商业银行的发展方向
城市商业银行作为地方性的股份制商业银行，要完善股份制经济管理形式。城市商业银行作为由地方财政控股的股份制商业银行，要继续完善董事会、监事会和管理者的决策、监督、经营三位一体的管理和制约模式；决策层和员工都要树立股东观念，尊重和维护股东的权益；股东要树立银行观念，按照商业银行的运行规律和规章制度行事。形成股东、法人代表、经营者和员工之间的协调和制约机制。建立政令畅通、决策科学和具有法律保障的组织领导体系。建立现代化的科学管理模式。城市商业银行应进一步强化总部的统一管理、统一调度、统一核算的垂直领导体系和一级法人体制。各支行应当在总部的有效控制下，发挥积极性和创建性；在健全的监督制约机制下，行使自主权。进一步改进和完善现行的经营目标责任制，改进等级行管理制和授权授信管理制度，设计更科学合理的管理目标体系。按照现代企业制度的要求，从体制上、机制上、制度上、抓改革、抓管理、抓建设，借助股份制这种产权组织形式的体制优势推进城市商业银行稳健、高效、健康地发展。优化内部控制机制。在内部控制制度方面，城市商业银行应建立和完善垂直、独立的稽核体制，保证稽核部门的独立性和权威性；改革信贷管理体制和运行机制，建立统一授信的信贷管理机制，集中贷款的决策权和审批权，在加强风险管理，实行集约经营方面要有新的突破；按照一级法人，统一核算的原则，加强财务管理和成本效益考核；进一步健全人事、分配、保障等管理制度，充分发挥机制优势。坚持自身特色服务。城市商业银行要坚持以“方便企业，服务百姓”为宗旨的服务，不能盲目求大求全。在坚持具有自身特色服务的同时，也要进一步发展和优化客户主体和客户结构，以效益性、安全性、流动性为经营原则，合理配置有效资源和生产要素，明确地方经济发展中的位置，更好地支持地方经济体制和经济增长方式的根本性转变。
根据这几年我国城市商业银行的发展情况，要继续支持和扶持城市商业银行的发展，扩大市场份额，探索城市商业银行发展的新路子。重点是要研究和探讨城市商业银行在区域内合并的可能性。目前，对城市商业银行的经营范围是以所在城市的行政区域为限制范围的，而我国经济发展的区域化和经济区日益明显，现有的行政区域限制，已明显出现了制约城市商业银行发展壮大的情况。在一些大的城市，如上海、北京、深圳等地的城市商业银行，资产规模均超过100亿元，比有的国有商业银行分行的资产规模还要大得多，甚至比全国性的股份制商业银行还要大，更大于中信实业银行、华夏银行等在当地的分行。并且这些城市商业银行基于本地优势，在基层机构和结算网络等方面更具优势。因此，要遵循经济规律和货币流通规律，认真研究城市商业银行的发展道路，探讨扩大城市商业银行的经营区域的可能性，支持城市商业银行发展壮大。
五、现有城市信用社的出路
截至2000年末，还有城市信用社近2000家。对于现有城市信用社的出路，实际上就三条路。（1）经过清产核资，组建城市商业银行；（2）按合作制原则规范整顿，经清产核资后，确认资能抵债的，或虽资不抵债，但原组建单位或造成资产损失的责任方出资足额弥补有效资产与真实负债间差额的，转变为农村信用社（主要指县及县以下的城市信用社），归农村信用社联社管理；（3）撤销。需要说明的是，从对城市信用社的规范整顿情况看，个人和企业集团控股的情况比较严重，因此在城市信用社合作制规范改造中，对原有股份的清理和重组是一项重要工作，城市信用社的社员必须以个人、私营企业和个体工商户为主。同时，对个人、私营和个体工商户的业务量应占存贷款等业务总量的 80%。通过规范改造，城市信用社要重点支持辖区内小型企业、私营和个体经济的发展。