一、民主参与理论溯源与发展
民主参与源于古希腊雅典的直接民主模式。古希腊的政治哲学家认为，民主便是人民的统治。在公元前5世纪的雅典，其民主政治的核心制度，根本上就是所有公民都有权利参加“公民大会”，直接决定重要政策。除此之外，全体公民（所谓城邦公民是指具有“公民”身份、有权参加公民大会的男性成员，即不包括外邦人和奴隶）也有资格参加抽签，以期出任“审议委员会”委员，从而按月轮流主持“审议委员会”，决定经常性的政治事务。这样的政治参与，也是古罗马共和国的核心制度。
民主参与的政治传统在中世纪的欧洲中断，随着近代公民社会的兴起和民主政体的建立发展，公民参与的理念重新回到西方政治文明中，不断发展，并成为现代民主制度的核心要素和重要表征。卢梭提出着名的人民主权的原则，认为民主就是人民主权，就是人民大众享有国家权力。他的社会契约论认为，社会公约赋予政治共同体及其成员以绝对的权力，但这种权力只有代表“公意”时才称为主权。主权的一切行为，必须是真正属于“公意”的行为。“公意”是一切公共行为的出发点和归宿。“公意”产生的途径有两种：一是直接民主，如古代民主就是通过简单多数规则使公共权力总是掌握在大多数人手中；一是间接民主，如近代产生的代议制度，公民通过行使选举权来表达他们的利益和意愿，从而使公共权力得以体现民意。密尔的代议制民主理论认为，代议制政府是最好的政府。“但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里，除去公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善的政府的理想类型一定是代议制政府了。”
但是，随着现代西方社会的发展，学者对代议制民主提出了异议。他们认为，在传统代议制理论中，行政几乎属于非民主化的领域，其传统观念是“立法民主化，行政集权化”。这种模式强调执行的效率，却使得行政权的过分强大使公民与政府之间的距离越来越大，公民与政府处于一种陌生和相互不了解的状态，公民对政府决策只有服从的义务，而没有参与决策。他们认为，代议制违背了自由的原则。“因为自由意味着自主，而代议制恰恰是由某些人代表人民行使政府职权，人民在本质上丧失了自主。”本杰明·巴伯（Benjamin Barber）认为民主有两种形式：“一种是现存的自由主义民主，他称这种民主为‘弱民主’；另一种是理想的，但尚未实现的民主，巴伯称之为‘强民主’”。这种强民主的实质就是扩大人民对政治的直接参与。而这种强民主在经济与技术条件快速发展的今天不再是一种理想，它已经成为当代民主理论的主要模式。行政民主化理论由此逐渐兴起，具有代表性的是新公共行政学派的观点。
1968年，美国行政学家德怀特·沃尔多（Dwight Waldo，1913～2000）召集几十位公共行政领域的学者和官员，在美国锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心举行研讨会，希望在社会发展中重新寻找公共行政研究的方向。他们在《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》的论文中提出了新公共行政观点，即打破传统公共行政的效率观，建立以民主、公正为价值取向的新公共行政。沃尔多提出了建构“顾客至上的官僚”、“参与式官僚”、“代表式官僚”等观点。
强调参与是新公共行政的主要观点之一。“新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与，它寻求增加在组织事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心”，这既为公共政策提供了民主性与合法性，又可以带来公共政策的高效率。行政民主化的发展是对传统政府行政模式的重大挑战。
这种参与型的治理模式塑造了一种新型的政府与公民关系，加强公民参与，实现行政民主化正在成为新时代全球性公共管理改革的发展趋势。民主行政强调行政要受到法制化和标准化原则的约束，行政组织一旦与公民个人处于平等的同样的地位，行政决定的做出就要更多地诉诸合同和协议。越来越多的行政决定要采取合约的形式，甚至连维持经济管理的决定也要采取合约的形式；要求行政向公民公开，通过各种方式让公民表达意见，包括在咨询机构中接纳公民代表，在面向公众的行政程序中让公民表达意见，通过行政公决让公民做出决定；等等。在一些国家，公民参与已扩大到规制活动领域，例如在美国有“规制谈判”制度，听证权在行政规制谈判过程中具有重要的政治意义。在法国和英国，20世纪80年代出现了“公共质询”制度。公民参与行政决策程序使行政更加接近公民并有义务满足公民的要求。
民主行政强调和关注公民基层参与的途径。社区建设和服务被认为比政府与市场更能提供更快、更好和更有效的公共服务，因此公民参与社区发展是公民参与社会事务治理的最有效途径。在社区发展中，实行社区组织的自治。自治本身就是一种参政，公民直接参与社会管理是社会进步的体现，同时也是社会现代化的直接政治后果。公民参与社区的发展与建设是公民参与的基本途径之一，如城市居民参与城市的建设与管理。美国加州政府规定，城市综合规划过程必须有居民参加，而且尽可能在规划制定的早期就广泛收集公民的意见。市民委员会成员是社区中的积极分子，由有特殊才能者或对综合规划有特殊兴趣者组成，参与城市综合规划的制定。
民主行政重新确立了公民与行政的关系。20世纪80年代以来欧美国家的民主行政实践发展表明，看一个政府的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主的发展状况，要看公民直接参与行政的程度。加强公民参与和实现行政民主化正在成为新时代全球性公共管理改革的发展趋势。
二、公民参与的现代内涵
（一）公民参与的概念
现代意义的公民参与（citizen participation），通常又称为公共参与、民主参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与有三个基本要素：一是参与的主体。公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。
公民参与最主要的就是参与国家的政治生活和政治决策，因此，在公众的所有参与中，政治参与尤其重要，最具有实质性的意义。也正因为这样，不少人直接就把公民参与等同于政治参与。然而，严格地说，公民参与和政治参与之间不能完全画等号，公民参与的范围比政治参与更大。除了政治生活外，公民参与还包括公共的文化生活、经济生活和社会生活。特别是在公民社会越来越发达的今天，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式领域扩大到社会的非正式领域。
（二）公民资格与公民参与的关系
公民资格是公民参与的基础，如果公民没有体认到其所具有的公民资格，没有体认到自己的权利和责任，没有体认到公民资格是公民权利与公共责任的相互统一，那么公民参与就会变成一种盲目的甚至危险的行动，而且还会影响到公共利益的实现。从当代公民权利与义务所发生的变化来看，公民权利在量上是显着增加的，出现了近代政治中所没有的全民公决权、创制权、复决权、罢免权等。在这些权利的保障下，公民参与达到了前所未有的程度。公民参与既是实现民主理想的有效方法，更是学习如何实现权利与履行义务的最佳途径，通过公民参与，使得公民个人对自身公民资格加深了认识与理解。公民参与是对公民资格的一个积极的实践过程，在这个过程中，积极的公民资格取代了代议制民主下的公民委托政府来负责公共事务管理的消极的公民资格，而真正地付诸实践行动来维护权利与履行义务，实现社会的公共利益。
（三）公民参与的形式与领域
公民参与有许多种不同的形式，而且随着信息和科学技术的发展，参与的形式也在不断增加。凡是旨在影响公共决策和公共生活的行为，都属于公民参与的范畴。投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等，是公民参与的常用方式。在信息和网络技术日益发达的今天，一些新的公民参与形式正在出现，如电视辩论、网络论坛、网络组织、手机短信等。
凡是有集体生活的地方，就有公民参与的领域。首先是参与国家的政治生活，如参加各种政治组织、选举各级人民代表、讨论政府政策、评议政府官员、举报违法行为、管理公共事务等；其次是参与社会的经济生活和文化生活，如参与企业管理、发起环境保护行动、组织公益文化活动、救助弱势群体等；参与居民的社区生活，如社区管理人员的选举、社区的互助合作、小区的治安保卫和环境卫生等。
（四）公民参与的条件
公民参与受许多条件的制约，其中最主要的是以下几个。
首先，公民的参与与社会的经济发展水平以及公民自己的社会经济地位密切相关。许多研究表明，在不同的经济条件下，公众参与的程度及政策偏向可以极不相同。虽然经济发展的程度与公民参与的程度不存在简单的对应关系，但从各国政治发展的长远过程来看，一般而言，经济发展程度越高，公民的参与程度也越高。
其次，公民的参与也与其传统文化背景密切相关。鼓励公民参与的政治文化会激发公民的参政热情，遏制公民参与的政治文化则会导致公民的政治冷漠。
再次，公民的参与程度与其受教育水平密切相关。研究表明，受教育程度越高，公民的参与积极性也越高；反之，受教育程度越低，其参与积极性也越低。
最后，特别重要的是，公民的参与状况与其所在国家或地区的政治环境直接相关，特别是国家的政治制度和政治当局的民主精神。公民参与必须有相应的政治制度保障和政治宽容精神，否则就难以有真正的公民参与。国家的政治制度为公民的参与提供合法的渠道、方式、场所，并且当公民的参与行为受到非法侵害时，保护公民的正当参与权。此外，一些技术性的手段和工具也会影响公民参与的质量和后果，例如，大众媒体和现代通讯技术能够在多大程度上服务于公民参与，直接关系到公众参与的效率和效果。
（五）公民的行政参与同政治参与的区别
公民参与体现在公共行政领域，即新公共行政学派、新公共管理理论以及治理与善治理论所主张的“公民参与”。这些理论都认为公民参与可以使政府公共服务部门更能反映民众关心的问题，解决公民与政府的冲突，促使公共决策合法化，并提高政府的行政能力。但是，“大多数公民参与的研究只重视政治参与，即通常人们所理解的代议制政治下的参与形态，它局限于对民意代表、政务官员的选拔和监督上。而公共行政中的公民参与管理和决策却没有得到应有的重视，或在政治与行政相分离下被肢解或模糊了。”魏娜：《公民参与下的民主行政》，《国家行政学院学报》，2002年第3期。相应地，大部分学者都对公民的政治参与进行了界定，很少有学者对公民行政参与的内涵进行界定。而公民的行政参与与政治参与有很大区别。
公民政治参与的概念可界定为：“政治参与是普通公民通过合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。它是政治关系中政治权利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中的地位、作用和选择范围，体现着政治关系的本质。”政治参与强调的是公民参与政治活动，而行政参与强调的是公民参与行政生活，且政治与行政本身就是两个不同的概念。古德诺（Frank J。
Goodnow，1859～1939）在《政治与行政》一书中指出，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的政治功能，即国家意志的表达与国家意志的执行。他把这两种功能分别称为“政治”与“行政”。因此，相对于政治参与，公民的行政参与更集中于国家在个别和细微事项方面即行政领域的活动。当然，行政参与与政治参与是有必然联系的。古德诺认为，政治与行政只能相对地二分开，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。也就是说，尽管人们能够区分开政府的主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使”。因此，公民在公共行政中的参与与政治参与也不能截然分开。
三、公民参与的现代价值
随着经济的发展和公民知识文化水平的提高，越来越多的公民开始参与到社会公共事务的管理中来。这不仅仅是经济市场化发展的一种趋势，也是民主化发展的必然结果。广泛的公民参与在满足公民多元需求的同时，对一国的政治与行政都具有十分重要的价值和意义。
（一）从公民个体角度看公民参与的意义
公民参与能够保证公民权的实现。参与具有正面教育的功能，通过教育过程使公民了解个人的社会定位，以及权利与义务的意义，进而产生参与的动机，以通过实际的行动争取公民权。通过参与可以使公民体认到个人有让社会、公共官僚体制改变其行为的自主权利与能力，进而通过参与保证公民权的实现。
公民参与能够促进公民意识的觉醒，提升公民的公共责任感。当公民最大限度地参与各个层面的管理运作时，他们可以感受到民主教育的社会化或社会训练的过程，这样就有助于发展公民个人在民主生活中所具备的态度、心理素质与实际参与的技巧和知识。通过参与行政，一方面能够完善政府管理的不足之处，另一方面可以提升公民对政府及他人的责任感。没有参与，公民就会缺乏参与公共事务的“主人翁”意识和责任感，就会对政府产生一种疏离感。因此，参与可以使公民个人有机会学习或获得民主政治的知识和能力，并自觉地履行公民责任。
（二）从政治和社会角度看公民参与的意义
1.公民参与是实现公民权利的基本途径
在现代民主国家，虽然公民的权利都得到了宪法的确认和保障，但这些法定权利并不会自然实现。公民权利并不是与生俱来的，它是社会过程的产物，是人们奋斗争取的结果。政治参与是公民争取和扩大个人权利的最主要途径，只有通过积极的政治参与，公民的个人权利才能得到最充分的实现。正是从这个意义上，我们可以说，广泛的公民参与，特别是公众的政治参与，是现代民主政治的基础。
2.公民参与可以增强政府合法性
政府作为公共权力的代表，其存在的合法性就在于社会公众对政府权威与行为的认同与满意程度。广泛的公民参与可以将公民的声音有序地传递给政府，让政府及时了解民意并积极地调适方针政策来满足公民的要求，使政府与公民之间形成一个良性的循环，使公民对政府权威与行为的认同感不断加深、强化，从而增强政府的合法性。
3.公民参与可以有效防止公共权力的滥用
权力不加制约就会被滥用，而权力一旦被滥用，既可能导致官员本身的腐败，也可能损害公民的合法权益。因此，制约权力是民主政治的一个基本要求。有效地制约公共权力，一方面需要权力体系自身内部的相互制衡，如国家的立法、行政、司法权力之间的相互制约；另一方面也需要权力体系之外的制约，即公民和公民社会的制约。公民对政治生活的积极参与，是实现对公共权力有效制约的基本条件。如果公众对政治漠不关心，不参加选举、讨论、听证、申诉、请愿等，公共权力就有失控的危险。
4.公民参与可以促进民主政治发展
科恩（Carl Cohen）认为，民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。也就是说，公民参与是民主的重要指标，参与的广度与深度直接反映着民主的广度与深度。同时，参与的广泛发展能从本质上提高公民的政治素养，提高公民对政治的积极性，公民参与的发展将促进民主政治的发展。
5.公民参与可以促进社会的和谐与稳定
公共政策的制定过程，实质上是一个利益分配和调整的过程。大到国家的政治决策，小到企业的分配政策，都涉及利益关系的协调。如果一项政策或一种制度导致了利益分配的严重不公正，那么利益相关者之间就会发生矛盾和冲突，利益受损的群体对公共政策就会产生抵触，怀疑公共权威的合法性，危及社会的公共秩序。进而言之，即使一项公共政策或制度体现了公平和正义，但如若这种公平正义没有为公众所理解和接受，同样可能造成公众与公众之间，以及公众与政府之间的对立，带来社会的动荡。如果公众能够实质性地参与相关的决策过程，通过公众的参与有效协调各种利益关系，这样的政策就容易为公众所接受，民众对公共政策就会有更多的共识，公众之间以及公民与政府之间就容易和谐相处。
（三）从公共行政角度看公民参与的意义
1.公民参与有利于优化公共行政效率
公民是公共事务的管理主体之一，较之政府的行政管理手段不同的是，公民通过对政府行政决策、行政过程、行政结果乃至对政府行政人员的有效监督来实现管理的权利。在公民监督政府行政行为的过程当中，政府必须时刻保持清醒的头脑及高度的自觉性，这些都有利于提高公共行政的效率。公民对政府的监督不仅是事后监督，还延伸到事前监督与事中监督，这样就能保证政策决策在形成阶段及实行阶段充分体现社会的共同利益，避免造成不必要的损失。同时，广泛的公民参与能够有效调动公民的积极性，实现广泛的社会动员，使政府行动得到公众的有力支持，从而不断地为政府行为注入强劲活力。公民参与有利于形成公众与政府的良性互动关系，培养公民团结一致、奋发向上的团队精神。此外，由于公众参与能够使政府广泛吸纳众人的智慧和经验，利于政府科学地确定社会发展目标，这是提高政府效率的重要保证。
2.公民参与有利于实现公共政策决策的科学化
在现代社会里，公民的利益要求和意愿表达是公共政策决策的重要依据，政策体系只有广泛听取、吸收社会各阶层、各利益群体的利益要求才能对社会各类利益要求、意愿进行协调与综合，使分散的特殊利益整合为国家和公民的整体利益。而公民对公共行政的广泛参与，能够更加有利于保证政策体系正确反映社会各阶层、各利益群体的利益要求和意愿，做出比较正确的决策，及时发现和纠正决策中的失误，迅速解决政策体系和政策过程中的矛盾和问题。这就使得政策体系能够及时有效地进行功能转换，并可以最大限度地防止决策失误。因此，公民参与使决策体系能够与公民建立正常的沟通渠道，正确反映社会各种利益要求，公民有效地监督了政策决定和实施的过程，从而促进政策体系实现公共政策决策的民主化、科学化。
3.公民参与有利于公民有效监督行政权力
在强国家-弱社会架构之下，政府相对公民来讲始终处于一种强势地位之上。绝对的权力导致绝对的腐败。这样的状况势必造成政府权力腐败程度的加深，只会带来越来越低的行政效率和越来越多的权力腐败，以及对社会公共利益的忽视，最终损害社会公平与社会正义。社会是制约国家的核心力量，作为制约政府权力的重要力量，社会必须充分发挥作用。社会发挥作用的前提是公民社会的发展，而公民社会的发展必须依靠公民自治能力的提高。公民参与正是这样一个提高公民自我管理与参与社会管理能力的重要方式。公民在公民社会力量的支持下，通过对公共行政的直接参与来实现对政府行政的及时、有效监督，从而弥补其他监督主体的监督不足。
4.公民参与有利于保证行政的公共利益取向
政府作为公共权力的代表机构，是公共权力的执行者，公共利益作为政府的价值基础被提到特别突出的地位。虽然，近年来公共选择理论的兴起对这一看法提出了挑战，认为政府也是经济人，也具有自利性，但无可否认，政府仍然是公共利益和实现社会正义的最合适的代表者。在市场经济和民主政治条件下，公民参与使公共政策能够更好地体现公共利益的要求，公民参与对于保证行政的公共利益取向有着重要的推动作用。公民通过合法的参与方式影响着政府的政策过程，有助于推动社会分配利益的公共行政向符合人民利益的方向发展。公共政策必须坚持以公共利益的实现、公共问题的解决为原则。
四、公民参与的现代危机与对策
（一）公共参与的现代危机
在政治现代化进程中，公民参与也会产生危机，主要体现在以下四个方面。
第一，公民在政治上极为冷漠，没有参与热情。选举时投票率偏低，关心公益事业的人不多，政策对话和政策讨论不热烈，公民对政治腐败或官员违法熟视无睹。这些现象都是政治冷漠的后果。
第二，公民有很高的参与热情和参与需求，但缺乏通畅的合法参与途径。公民正常的政治参与受阻，而非法的或非正常的公民参与则大量出现。
第三，公民在政治参与中与政府发生大规模冲突。例如，当公众对某项政策不满，通过请愿、示威、静坐等方式要求政府调整该项政策时，如果政府不愿做出调整，或修正后的政策仍未满足公民要求，公民与政府之间极可能爆发剧烈的冲突，从而引发参与危机。
第四，公民参与失去控制，危害社会的正常秩序。如果政府对公民参与没有正确的引导和规范，如果公众在参与过程中缺乏足够的理性，如果公民参与机制不健全，都可能使正常的公民参与演变为破坏社会秩序的政治事件。
（二）解决参与危机的主要方式
在相当程度上可以说，公民参与的危机，就是民主的危机，也是社会的政治危机。这些危机最终的结果，或是剥夺公民正当的政治权利，或是酿成公民与政府的政治对抗，或是破坏社会的稳定局面，甚至可能造成政府的下台或政府对公民的流血镇压。一旦发生上述危机，社会政治就可能动荡不定，社会的经济发展也会受阻，公民的正常生活势必受到严重影响。从各国政治发展的经验教训来看，要使公民参与有利于维护公民的权利，有利于维持政治稳定，有利于促进社会和谐，通常要做到以下几点。
第一，政府要培育公民的民主精神和法治精神。要使公民真正具有当家做主的主人翁意识，充分认识到积极的政治参与是实现其民主权利的基本途径，它既是一种价值，也是公民的一种美德，从而始终保持高涨的参与热情；同时，要努力培育公民的法治意识，引导公民有序参与，养成自觉遵守国家法律的习惯，使自己的公共参与行为符合宪法和法律的规范。
第二，政府要健全和完善公民参与的制度和机制。要建立有效的利益表达机制，及时发现并适当疏导公民的参与需求；公民参与要有专门的法律制度，使公民的参与有法可依，从而维护公民的正当参与权利；要努力使公民参与制度化、规范化和程序化，使公民能够合法地参与社会的公共生活；要建立一套适当的激励机制，鼓励公民通过公民参与为国家的民主、富强、文明与和谐作出自己的贡献。
第三，政府要为公民的参与提供更多的渠道。随着社会经济的发展、民主政治的推进和公民文化素质的提高，公民的权利意识、法律意识和民主意识在不断增强，对政治生活和社会生活的参与要求日益增强。在社会转型时期，公民的参与需求与社会的参与渠道之间经常会构成一对矛盾，出现某种张力。解决这一矛盾的基本出路，就是开辟新的参与途径，运用现代科技手段提高参与的效率，尽量满足公民的参与要求。
第四，政府要正确引导和规范公民参与。因为公民参与是集体行动，即使有良好的动机，如果没有统一的组织领导，公众的行动也可能会失去控制。在公民参与中，每个人的动机不可能完全相同，如果没有很好的协调，参与者之间也可能发生冲突和矛盾。在公民参与中，难免有个别人欲利用公众的行为达到其个人的目的，对此必须有防范的措施。所有这些方面，都需要政府采取有效措施，对公民参与进行引导和规范，防止公众行为的失控，保证公民参与能够在法律的框架内有序地进行。
第五，政府与公民在公民参与中要积极合作。公民参与的直接目的通常是影响政府的公共政策和政治进程，但其最终目的无非是最大限度地增进公共利益。要实现这些目标，公民与政府之间必须进行积极的合作。对于公众而言，如果没有政府的妥协、支持和合作，就无法达到改变政府政策、增进公共利益的目标；对于政府而言，如果没有公民的理解、信任和支持，公众的参与行动就有可能演变为反政府的政治对抗，甚至可能导致政府的下台。因此，我们说，公民与政府在政治生活中的良好合作，是善治的实质所在，而善治就是使公共利益最大化的政治管理过程。
最后，公民要积极而有序地参与社会的公共生活。公民是公民参与的主体，也是公民参与最终的决定因素。良好的公民参与对公民自身也有许多要求：第一，公民要充分认识到公民参与对于维护自身合法权利的重要性，增强参与的自觉性和主动性；第二，公民在参与过程中必须遵守国家的法律，维护社会公共秩序，使参与具有合法性和有序性；第三，公民需要不断提高自身的参与能力，讲究参与技巧，提高参与的有效性；第四，公民应当具有合作精神，在参与中不仅要与政府合作，也要与其他公民合作；第五，公民在参与中要有足够的理性，既要维护自身的正当权益，也要为对方的权益考虑，防止因失去理智而导致秩序的失控。