发达国家、发展中国家和转轨国家由于国有及国有控股公司治理存在的制度环境以及机制安排的差异、不同，国有及国有控股公司治理现状、问题和对策也不同。从产权契约分析的视角比较不同国家的国有及国有控股公司治理现状、问题和对策，对于分析我国国有及国有控股公司治理的主要问题及其对策具有重要意义。
在主要发达国家中，意大利、英国和法国等国有企业最具有代表性。本节从产权契约视角分析意大利、英国和法国国有企业治理现状、问题与对策。
一、意大利国有企业治理现状、问题与对策的产权契约分析
（一）意大利国有企业治理现状
意大利公营企业发展历史悠久。第一次世界大战后，国有及国有控股公司得到了不断发展，出现了国家参与制国有企业，即国家通过入股，持有大部分股份的国有企业。特别是1933年成立了伊里公司（IRI），该控股公司买下了意大利商业银行、意大利信贷银行和罗马银行的大部分股份，并控制了钢铁、机械、化学和电力等部门的许多大公司。“二战”后，国有及国有控股公司得到了新的发展。1953年成立了埃尼公司（ENI），其是在规模上仅次于伊里公司的大控股公司。意大利国有企业分直接和间接国有企业。直接国有企业由中央政府或地方政府所有，资金100%由政府拨付，并由政府经营。间接国有企业是指由国家控股公司持有股份的企业。除国家参与制企业属于间接国有企业外，其他均属于直接国有企业。1991年，意大利公共企业在经济中起了一个主要的角色，吸纳了15%的非农业劳动力，创造了价值增值的20%，占固定投资的25%；公共部门控制了70%的银行资产，分布在一些主要工业和服务业中。
1.意大利国有企业治理结构
意大利国有企业的组织形式是政府控股公司，由其控制多样化的子控股公司。这些子控股公司拥有单个企业，有些还拥有私人股份。这些子控股公司以私人合伙股份公司为主要形式，由私人商业法所治理，遵循私人会计制度，在一些竞争性产业中经营。实施意大利国家参与制的三大集团公司（工业复兴公司、国家碳化氢公司和制造业投资公司）是完全由国家所有的三大控股公司。国家通过它们购买或控制其他企业的股权来控制其他企业。如在伊里集团下属的众多公司中，伊里集团及其次级控股公司持有股份少于50%的只有19家，在其余244家公司中，伊里集团及其次级控股公司均持有其50%以上的股份，其中在157家公司中持有99%以上的股份。
1956年，意大利政府设立专门的国家控股部，下设政务和人事司、经济司和计划发展司。经济司主要监督这些控股制企业的生产经营情况，审批其预算和结算。此外，国家控股部还设有总监督处，在部长授权下专门监督国家参与制企业是否执行本部门的指示情况。国家级控股公司董事长和副董事长由国家控股部部长提名，政府内阁通过，最后由总统颁布任职命令。总经理由董事长提名，董事会通过，最后由总理任命。如伊里集团的董事会由12人组成，其中，董事长委员会由董事长、副董事长及董事会中的3名金融界和工业界专家组成。监督委员会由5人组成，即由1名主席（由董事会成员推选，级别不低于司长）、1名国家级律师、1名国家控股部部长（级别不低于稽查长）、1名国库部代表和1名国家最高财会当局代表组成。董事会的权力主要包括有权决定购买股权与出售股权、有权发行债券、有权购买和出售本公司动产和不动产、有权买卖企业和出售下属企业、有权向政府提出修改公司章程等。
2.意大利国有企业治理现状受预算约束和投资决策影响
Elisabetta Bertero和Laura Rondi（2002）根据对意大利制造行业国有企业的调查，认为软预算约束增强了管理者的自由决定，加强了与有投票权的政治家的勾结，导致了投资浪费。预算体制转换约束了国有企业的投资行为。随着硬预算约束体制的建立，管理者失去了在合谋和过度投资方面的恣意行为。
（1）软预算约束导致股东监控减弱、管理人员最大化个人利益。在软预算约束下，信息非对称情况很少暴露出来。与股东和银行提供资金给私有企业的情况相比较，政府和银行所拥有的关于国有企业的信息相对来说较为详细。例如，在软预算约束下，政府和银行所拥有的关于不同投资项目和管理人员决策特点的信息相对来说较为详细。软预算约束下的信息优势来自以下几个方面：官僚干预程度较高、在市场经济中要求国有企业向议会说明责任和国有企业与国有银行之间存在政治联系。相对照而言，基于管理人员自由决定假设的代理问题的本质和后果，对于国有企业和私有企业来说是相同的。就持股广泛分散的上市企业来说，股东较弱的监控导致了经理人员获得最大化个人利益的自由。对于国有企业来说，政府和所有者提供的软预算约束导致了与持股广泛分散的上市公司相同的效果。
Schimidt（1996）和Kornai（1979）认为如果政府要帮助企业摆脱困境的话，预算约束必须是软的。政府采取以下各种方式：补助、免税和延长信用支付等。政府是一个巨大的保险公司，对每一个损失先后予以补偿。父爱式的政府自动为企业生存提供保障。硬的或软的预算约束反映了政府的事前行为规则态度。在软预算约束体制下，就资金等提供来说，政府不能遵守事前的承诺。当管理人员认定预算约束没有被绑定时，他们在投资决策方面具有最大化个人利益的激励，就像持股广泛分散的上市公司一样。
（2）在软预算约束下管理人员的自由决定不断发展，并影响了投资决策。Elisabetta Bertero和Laura Rondi（2002）使用了150家意大利国有制造企业在1973～1993年的样本，调查了代理问题和管理人员的自由决定对国有企业投资决策的影响。他们使用1987年预算约束体制转换来检验管理人员投资决策行为变化，评估了随着现金流增加的投资加速器模型。现金流变量包括检验来自代理问题和管理人员自由决定的资本市场的不完全性。Elisabetta Bertero和Laura Rondi（2002）检验了投资和现金流变化之间的联系，结果发现在软预算体制下投资与现金流之间存在着有意义的积极的联系，而这种联系随着预算约束体制的转换而消失。通过检验样本期间私有企业的数据，其结果显示预算约束体制转换没有影响私有企业，其行为与融资预算约束假设更为一致。
Elisabetta Bertero和Laura Rondi（2002）对意大利国有企业样本的上述调查研究主要有三个贡献：一是提供了预算约束体制转换对国有企业投资行为的惩罚影响的经验数据。二是扩展到资本市场不完全性对投资的影响。三是提供了关于超国家政策对国有企业的影响。根据该政策，政府同意参与欧洲一体化和欧洲货币联盟。
（3）软预算约束导致国有企业追求的目标过多。国有企业和私有企业之间目标差异表现在以下几个方面：私有企业的目标是最大化股东财富，而国有企业的目标除此之外，还包括最大化社会福利。具体包括两个方面：一是与私有企业目标相同，受利润和效率驱动，最大化纳税人的财富。与转轨经济相对照，这一目标对意大利国有企业来说具有合法性。二是国有企业授权的直接后果（Sappton和Stiglitz，1987）是实现政府制定的产业或经济政策，增长和就业最大化以及地区发展等目标。私有企业管理人员的目标是追求个人利益最大化，而国有企业管理人员的目标被区分为两个恣意要素。这两个要素具体包括：一是追求管理人员个人需求（与私有企业相同）。二是与上述政策目标相对照，追求所谓的政党—政治目标。这些目标受腐败所驱动，涉及管理人员和政治家之间的勾结，导致在投票最大化项目中投资。在软预算体制下，且当管理人员喜欢过度的自由决定时，这些目标最容易被追求。
在这种情况下，存在两个方面的问题。一方面，由于多重和最大化社会福利目标，社会福利最大化多于股东财富最大化，并使得国有企业代理问题更复杂（Prendergast，2000）。特别是在软预算约束体制下，这些多重的和不清晰目标包括复杂的绩效测量、宏观调控和政党—政治及其腐败目标等。国有企业管理人员自由决定的幅度与私有企业相比更大。另一方面，国有企业存在严重的代理问题和免费乘车（Free Riding）问题。在这两种情况中，管理人员较少被所有者直接监控。国有企业管理者被一个委托人链所监控。国有企业所有权常常被按冲突优先顺序的不同部门的多重委托人所行使（Tirole，1994）。在政府之上，国有企业的最终融资所有者是纳税人（Taxpayer），这些人的社会福利和财富应该最大化。但是，纳税人没有直接的契约产权（Contractual Prop-erty Rights）和管理控制权。监控被委托给政治家，这些政治家通过选择的形式仅仅拥有非直接的影响。
（4）当预算约束变硬时，融资决策减少了国有企业管理人员的自由决定。政府/股东要求把现金流分配给专门的融资优先者。当预算约束变硬时，国有企业管理人员自由决定假设的精确预测使得投资现金流的敏感度消失或者逆向，管理人员将不得不承担投资浪费所造成的后果，股东/政府监控企业的行为更为仔细。Bertero 和Rondi（2000）发现，当公有企业在硬预算约束下经营时，它们通过增加生产率和减少就业来对融资做出反应。
3.意大利国有企业管理人员自由决定发展的三个阶段
为了分析意大利国有企业管理人员的自由决定程度，Elisabetta Bertero（2002）分析了意大利国有企业的三个显著时期：1930～1960年，1970～1987年，1988年到现在。
最初阶段，1930～1960年，管理人员的恣意滥用和与政治家共谋的范围有限。这一时期，大部分国有企业是盈利的，其原因潜在地归结于“二战”后意大利经济的恢复。意大利的国有化始于20世纪30年代，当时政府出于救助一定数量的受困银行和这些银行在一些产业中拥有的制造企业。这些企业和银行作为新创造的政府持股公司，即工业重建协会（IRI），最终将政府所有权变为私人所有权。“二战”后，政府持股概念扩展为使用政府所有权作为产业政策工具，并促进重建，如ENI（1953年为石油和天然气部门建立）和EFIM（1962年为机械工程和采矿部门建立）。这些行动的政治公正性在于，其目标既不是停止私人垄断，也不是给某些产业以动力来恢复、发展萧条领域。私营部门无力提供一些除了商业银行外重要工业企业发展所需要的风险资本，这是导致政府干预的驱动因素。
政府持股制度使得意大利公有企业对管理人员和政治家之间的关系和管理人员的自由决定行为感兴趣。国有工业是政府制定外部资本市场规则政策的直接工具。意大利政府控股公司在市场经济竞争性部门经营，追求利润目标。在一些企业中有私人股权参与，以一定数量方式防止管理人员在政治上的独立性，在政府所追求的经济和公共政策目标影响下形成最终决策。1956年，意大利成立政府控股部门，旨在把政治目标和利润目标分开，在政治家和管理者之间创造一个过滤器以保持利润目标的独立性。
第二阶段，在20世纪60年代后期，国有企业自由决定情况出现以下变化。一是已经确立的旨在摧毁国有企业管理人员和政治家之间分割的新制度产生与其意图不同的结果。1967年，经济计划协调部门委员会（CIPE）为国有企业制定了全面的经济与社会目标，决定其投资战略。政府控股部门的角色是把战略蓝图变成执行目标。其原则是议会决定政策，提供资金，制定国有企业最大化利润的限制程度。治理机制过于复杂增加了政治干预的可能性。二是尽管政府确定的国有企业目标更透明，但出现了受政党政治驱动的隐蔽股东。这是意大利政党政治制度的结果，它导致了高的政府轮换率。同时，更荒谬的是这种情况在与其治理相同的政党权力中得到了保留。由所有既属于基督教民主党又属于小政党的相同的政治家组成的短命的联合政府，成功地把做出政策决策的权力转移给政党席位、政党内宗派首脑和所有左右交易的联合组织。重大决定（如新工厂定位和高层管理人员的任命）受政党政治的影响。
第三阶段，1987～1990年，在巨大的政治经济压力下产生了松散的财政预算约束体制。在经济政策方面，欧洲货币组织、一体化市场和欧洲货币联盟起了重要作用。欧盟（EU）要求减少政府财政援助和推进私有化以增强一体化市场的竞争性，对意大利国有企业经理人员产生了巨大的金融压力。在政治方面，公众和一些法官要求反对政府官员的腐败行为。20世纪90年代，投票制度的改革导致了意大利政治制度的变革，一些政党因此而消失。这些改革也对国有企业管理人员形成了巨大的压力。严格的监控导致了新的管理结构和新的替代管理人员的程序建立在与绩效相联系的基础之上。
1987年，意大利实现了软预算约束向硬预算约束转换。意大利国有企业进行了重构，一些工厂和生产线停业，一些管理人员被解雇。FINSIDER、控股钢铁行业的部门、IRI的子控股公司进行了急剧性重组。第三大国有控股公司EFIM所从事的清偿财务，是国有企业管理人员实施了类似于接管破产威胁后的新方案的结果。1987年，意大利结束了对国有企业的政府财政补助和软预算。政府财政补助在1983年达到了顶峰，高达1.08%，1985年达到0.46%，1987年又下降到0.09%。
（二）意大利国有及国有控股公司治理存在的主要问题
（1）存在软预算约束体制向硬预算约束体制转轨的问题。意大利国有及国有控股公司在20世纪70年代和80年代初期的融资环境是软预算约束体制。在软预算约束体制下，国有及国有控股公司存在过度支出现象，债权很难约束企业。如果政府过多地干预企业，增加上缴利润，那么经理人员将不会努力工作。在软预算约束体制下，经理受到的金融压力小，缺乏解雇激励。科尔奈（1996）认为预算约束越硬，经理人员受到的融资或金融约束就越大。
（2）公共所有权高度集中于国有及国有控股公司。意大利国有子控股公司大多采取私人联合股份公司形式，由私人商业法治理，并分散在竞争性产业中。1991年，意大利公共企业在其经济中扮演一个主要角色，吸纳了15%的非农劳动力，创造了20%的价值增值，占固定投资的25%。公共部门控制了70%的银行资产和主要工业。意大利100%公共所有权由国有控股公司控制，利润分散在子控股公司中。
（3）管理人员滥用权力。从总的情况来看，国有企业管理人员偏好的自由决定和滥用权力的可能性与股份广泛分散的私有企业的管理人员相似。但存在三个方面的不同：目标复杂、委托人腐败和软预算约束。在软预算约束情况下，管理人员在分配资金方面的恣意决定程度高，且破产风险的缺乏、监控松散和相对融资自由等增加了管理人员和政治家共谋以及对自由决定目标的追求。在软预算约束假设下，关于国有企业管理人员自由决定的假设是在投资和内部融资之间存在很强的联系。尽管投资可能来自外部，但是在软预算约束下，管理人员自由地把现金流用于投资，不需要考虑外部资金的其他来源。软预算约束下的投资包括花费在与政治家共谋追求投票或者为了获得更多资金进行的贿赂上。
（4）政治压力和干预不断增加。意大利政府的直接干预开始于20世纪30年代对大量濒临破产的银行及其所拥有的制造企业进行的救助。“二战”后最初的救助计划扩展到促进重建工作。最后，救助计划扩展到直接干预的整个工业政策计划。干预的多重目标包括避免重复投资、基础工业的直接管理、进口替代及在发展较慢地区促进工业化。直到20世纪60年代为止，这些企业以盈利能力为其直接目标，净经营绩效较好。在20世纪60年代，意大利国有及国有控股公司经营绩效大多比较显著，政府干预被认为是一种成功的模式。但在1970年之后，政治压力和干预不断增加导致经营绩效和生产效率下降。在政治和社会压力下，国有控股公司不得不收购濒临破产的私人企业。
（5）国有及国有控股公司债权与股权比例高于私人企业，存在大量政府援助。意大利国有及国有控股公司债权与股权比例是13.2，而私人企业是3.5.为了维持这些企业的正常经营，意大利政府投入了大量政府援助资金。这些援助资金变成了新的投资，形成了新的股权。国有及国有控股公司的损失通过新的债权融资解决，并由国有银行提供这些债权融资。这导致了国有及国有控股公司与国有银行之间关系过度密切。直到1988年，意大利国有及国有控股公司融资成本都较为低廉，其原因在于政府投入大量的援助资金。
（6）国有及国有控股公司的代理问题和软预算约束问题导致经理人员的自由决定问题。一方面，意大利公有企业的代理问题特别严重，加重了经理人员对权力的滥用和自由决定。官僚腐败是代理问题中最复杂的类型（Prender-gast，2000），导致了国有及国有控股公司低效率和低业绩。另一方面，在软预算约束和弱金融约束下，经理人员与政治家共谋最大化诸如政治影响和投票数量等目标，而不是最大化社会福利。管理人员和政治家共谋导致国有及国有控股公司采取缺乏效率的过度投资。经理人员的自由决定包括其与政治家的共谋，在软预算约束下这种情况进一步加深。
（三）意大利国有及国有控股公司治理对策
（1）以金融压力为核心促进国有及国有控股公司预算约束体制由软约束体制向硬约束体制转变。在软预算约束体制下，意大利的公共债务从1970年的3.7%上升到1982年的11.3%。这导致公众的不满增加、政府管理缺乏效率和国有资产的损失。1979年，意大利参加了欧洲经济进程，制度和货币整合导致了其与欧洲货币联盟（EMS）的加强。1987～1990年，在巨大的政治经济压力下产生了硬的财政预算约束体制。在经济方面，欧洲货币组织、一体化市场和欧洲货币联盟起到了重要作用。欧盟要求减少政府财政援助和推进私有化以增强一体化市场的竞争性，对意大利国有及国有控股公司经理人员产生了巨大的金融压力。1987年是意大利国有及国有控股公司由软预算约束体制向硬预算约束体制转换的第一年。在这一转换中，政府减少了财政补助和结束了软预算体制，对国有及国有控股公司进行了重构，一些工厂和生产线停业，一些管理人员被解雇。FINSIDER、控股钢铁行业的部门、伊里的子控股公司进行了急剧重组，第三大国有控股公司EFIM清偿了财务。国有及国有控股公司管理人员经历了类似于接管破产威胁的压力。1988年的银行资本运动的自由化和1990年的资本运动的完全自由化，对意大利私有和国有银行产生了巨大压力，实现了银行的改革。1990年的Amato法规定了银行业实施私有化的条款。欧盟影响的另一个方面是欧洲委员会的竞争政策的严厉化。随着1986年欧洲一体化法律的颁布和1993年单一内部市场的开始，欧盟对国有企业援助的约束更为严厉，意大利政府也相应减少了国有企业的融资援助。
当预算约束体制由软变硬时，融资决策减少了国有及国有控股公司管理人员的自由决定，管理人员将不得不承担更多浪费投资的后果，股东和政府监控企业的行动更加密切。当国有及国有控股公司在硬预算约束体制下运营时，通过增加生产率和减少就业来对融资做出反应。
预算体制转换结束了国有及国有控股公司的投资行为。随着硬预算约束体制的建立，管理者失去了在合谋和过度投资方面的恣意行为。通过预算约束体制转换，意大利国有及国有控股公司的融资环境在20世纪80年代后期前后呈现出很大的不同。据对150家意大利国有制造企业在1973～1993年的样本所做的调查，在软预算体制下投资与现金流之间存在有意义的积极的联系，这种联系随着预算约束体制的转换而消失。根据样本期间私有企业的数据显示，预算约束体制转换没有影响私有企业。
（2）对国有及国有控股公司实行股份制和产权多元化改革。从1992年开始，意大利把国有及国有控股公司改造成股份制企业，如意大利国有电话公司、国家铁路公司和国家电力公司等先后实行了股份制。股份制企业的国有所有权归属于国库部，国库部负责国有股权的经营管理。股份多元化改革使得国有企业股权结构由单一股权向多元化的股权结构转变。多元股权结构有利于增强国有产权的激励与约束，提高国有及国有控股治理结构效率。产权多元化改革是意大利国有及国有控股公司产权契约的重大变化，它导致国有及国有控股公司的内部治理结构中董事会结构的变化和外部资本市场约束的增强。
（3）对国有及国有控股公司实行私有化。意大利国有及国有控股公司的私有化从20世纪90年代开始提上议事日程。1993年10月，意大利成立了私有化委员会。同时，意大利国有及国有控股公司的私有化深受欧盟的影响，其按照欧盟的标准增强国有及国有控股公司的竞争性，改革银行制度，减少或停止政府对国有及国有控股公司的援助，敦促其实现私有化。国有及国有控股公司的私有化采取多种形式。一是按股市的最高价向社会出售。如伊里集团和埃尼集团出售所属的多家国有及国有控股公司股票。二是以拍卖的形式出售股票。1997年，那不勒斯银行60%的股票采取拍卖的形式出售。三是采取全部出售股票的形式。如阿尔法—罗密欧汽车制造公司采取了全部出售给私人的形式。四是官民共有，采取民营形式。五是股票上市。
（4）减少国家直接干预。意大利政府为了减少国家干预，提高国有及国有控股公司的绩效，取消了国家参与制，并引入私人企业经营管理机制。1991年，国家参与部取消后，国库部与国有及国有控股公司之间的关系由过去行政治理关系转变为产权契约治理关系，由过去直接任命经理人员变为依据股权比例派遣董事。在政治方面，公众和一些法官要求反对政府官员的腐败行为。20世纪90年代的投票制度改革导致了意大利政治制度的变革，一些政党消失了。这些改革也对国有及国有控股公司管理人员形成了巨大的压力。严格的监控导致了新的管理结构和新的替代管理人员的程序建立在与绩效相联系的基础之上。
二、英国国有企业治理现状、问题与对策的产权契约分析
（一）英国国有企业治理现状
1.英国的国有化过程
在1945年之前，英国保守党政府已经建立了一批公共所有制企业，如英国广播公司（BBC，1926年）、英国客运局（LPTB，1933年）、英国国际航空公司（BOAC，1939年）。大批国有企业伴随着国有化运动建立起来。英国的国有化由原来的自然垄断行业扩展到非自然垄断行业，主要集中于1945～1951年。
20世纪50年代初期，政府投资约占全英国投资的50%，而在政府投资中，国有化产业约占40%。直到1980年，英国国有化产业的投资比重在全国总投资中的比重基本保持在20%左右。
2.英国各主管部、财政部和议会对国有企业进行宏观行政治理
英国的国有企业一般是垄断性的行业大公司。英国政府对国有企业管理没有统一的管理机构，各主管部、财政部和议会从各个不同的角度对国有企业进行管理、监督和指导。
各主管部对国有企业的治理包括以下几个方面：一是任免公司董事会。政府主管部通过任免董事和董事长贯彻政府的经济政策和各项意图。公司的董事会成员和董事长在企业治理中起决定性作用。董事和董事长一般由非公务人员担任。二是决定企业的总方向。根据英国有关法令，主管大臣有权决定企业经营的方向。三是决定和监督财政拨款。国有企业的财政拨款主要由政府主管部决定和监督，财政部有很大的发言权。
英国议会对国有企业的监督表现在以下几个方面：一是企业的国有化和非国有化必须经过议会立法才能实施。二是议会经常听取有关国有企业的经营方针、经济状况的报告，并进行辩论。三是议会设有国有化工业委员会，专门对国有企业进行监督。四是议会的财政和文官委员会、公共会计委员会等审议国有企业的有关事宜。五是议会还授权垄断和合并等各类委员会定期监督和调查国有企业的效率。
3.英国国有企业与私有企业高层管理人员两种分离市场及其报酬比较
Michael I。Cragg和I。J。Dyck（2000）在《经理报酬和私有化：“一个国家，两种制度”的死亡》一文中比较了国有企业和私有企业的经理报酬，国有企业高层管理人员的报酬只有公众交易企业高层管理人员报酬的50%。在报酬确定问题上存在官僚主义，与企业绩效没有任何联系。随着1982～1994年的私有化，1970～1981年国有企业和私有企业高层管理人员两种分离的市场合并为一体。私有化后的企业经理人员的报酬具有状态依存特点，报酬与企业绩效有密切关系。
英国国有企业私有化浪潮始于1979年马格丽特·撒切尔夫人执政时，后来席卷英国国有大公司。英国国有企业私有化使得其在国民生产总值中所占比重从1979年的7.8%下降到1986年的4.3%。
在私有化之前，存在两种市场：国有企业管理人员市场和公众交易企业管理人员市场。在国有企业制度下，管理人员来源于显性市场。随着私有化的发展，以前的国有企业被赋予了与公众交易企业接近劳动市场和资本市场的相同自由。由于处于竞争性市场，他们被迫向雇员提供效率工资和向投资者提供利润回报。国有企业作为商业企业，受到屈从于独立会计的审计监督。国有企业经理人员市场的特点包括以下几个方面：对于国有企业绩效的监控者来说激励低，具有更多的有限的自由处置权，在报酬方面存在更严重的政治约束。这些因素的结合形成了管理人员报酬契约。
私有化使两个市场合而为一。新的私人所有者更有动机更换管理人员和迫使管理人员对企业绩效负责。在与雇佣相同管理人员的其他公众交易企业的竞争过程中，被私有化的企业被迫提供相同的薪水。一旦这些新的管理人员进入企业层级，其地位越高，就越能维持一个竞标激励。报酬急剧上升，导致报酬对绩效很敏感。
4.英国国有企业私有化的制度背景
英国国有企业在“二战”后的英国经济中起着非常重要的作用。在1946年选举的三年内，工党政府致力于发展“生产、销售和交换财富的共同所有权”，政府几乎在煤、铁路、电力、气、铁和钢产业的大企业中实现了国有化。随后的国有化拯救了英国的Leyland造船业，避免了罗尔斯—罗伊斯（Rolls Royce）破产。1979年马格丽特·撒切尔夫人上台执政时，英国国有企业占国内总生产的10%。她重新确定了国有企业和私人企业之间的边界，大刀阔斧削减国有企业，导致了随后15年48家主要国有公司的私有化。
在上述企业中，初始的国有化和后来的私有化没有导致公司治理法人结构迅速变迁。英国的国有企业是一个巨大的官僚机构，英国政府为国有企业保留了一个公司结构。在这一公司结构下，企业在管理团队领导下经营，并受到董事会监督。作为单一股东的声音，负责国有企业的部长对国有企业负责。部长通过任命董事长，批准融资和投资决策以及剩余分配等拥有相当大的潜在权力。为了减少出于政治动机上的干预，部长和议会干预受到限制，没有参与日常管理。在既定的公司结构下，尽管私有化同样没有改变所监督和管理的公司结构。但是，私有化改变了股东的身份，报酬和罚金导致了更为有效的治理。大多数私有化企业是以通过向公众提供股份的形式被出售的。股份中有意义的部分几乎没有预留给经理，通过打折出售和被普通公众所持有。尽管这些股份的销售给机构股东集中有意义的股份设置了障碍，但通过随后在私有公司股份交易市场的股份销售调整了其在企业中的份额。
5.国有企业和公众交易企业的目标差异
国有企业和公众交易企业的区别主要表现在金融绩效标准、管理报酬的结构和标准等方面不同。
（1）国有企业和公众交易企业在金融绩效标准方面存在差异。所有者的地位影响金融绩效，主要表现在不同所有权性质的企业的金融绩效不同。公众交易企业被那些把其金融回报给其投资者的股东所有。竞争性压力确保企业给股东提供期望利润。英国政府在关于国有企业绩效评估白皮书（1967）中报告了如下情况，“有意义的成本和福利产生于产业的融资之外，它是政府确保把这些‘社会’因素反映在产业计划中的特别责任”（HM，Treasury 1967）。政府作为国有企业的唯一股东，拥有包括社会福利最大化和企业行为的政治利益化等目标。目标差异使得国有企业与公众交易企业的金融绩效不同。国有企业比公众交易企业的金融绩效低的原因在于，国有企业最大化金融绩效的能力受到追求社会目标的限制。
（2）国有企业和公众交易企业在报酬制度方面不同。1970～1981年，英国国有企业经理人员报酬结构与公众交易企业不同，1982～1994年，私有化企业与公众交易企业在报酬结构和绩效之间存在差异。根据1967年公司法，要求公司报告支付最高董事（大多数情况下是指公司董事会主席）薪酬和公司所有其他董事的薪酬范围。薪酬被定义为企业管理人员的年薪、红利和必要的现金。高层管理人员（Top Manager）被定义为主席、副主席、总经理和管理董事。如果不考虑所有者目标这一特殊本质，那么国有企业和公众交易企业的报酬制度就具有相同的结果。吸引和保留有才能的管理人员，鼓励其为股东目标服务，报酬标准要确保能最大化地激励管理人员使其为股东创造财富服务。在私有化之前，国有企业的显性劳动市场和公众交易企业的显性劳动市场在报酬制度方面存在差异。影响报酬制度的因素包括所有权、契约环境特点和关于确定报酬的政治约束等。
第一是所有权差异对报酬制度的影响。关于所有权对报酬制度影响最简单的解释来自阿尔钦（1977）、德姆塞茨（1988）、詹森和麦克林（1976）等，他们认为所有权包括使用和出售资产所有权的权利，该权利依赖所拥有的资产不同而不同。由于所有权的国有性质，政府所有者代表不能够获得更有效的监督利益，在监督中存在官僚主义。尽管存在政治市场，但对于国有企业的较好管理者——每个投票者的个人获利而言，政治市场很小。同时，由于公众代表广泛分散，在监督国有企业高层经理人员方面缺乏激励，即公众代表在监督国有企业的管理者方面几乎没有产生影响，这导致国有企业存在更多的松懈和官僚化的报酬。
所有权之所以能够影响报酬制度，一是因为所有权提高了管理的生产率。所有权的大小决定绩效报酬，国有企业管理人员的处置权与公众交易企业相比受到限制。在国有企业大多数管理人员拥有更受限制的处置权的情况下，国有企业绩效的较小提高是因为与绩效相联系的报酬标准较低。自由处置权的限制表现在调整雇用标准、企业供给地位和企业销售产出的价格、金融市场的经营和在企业多样化等方面缺乏自由。管理国有企业需要额外的技术，如通过政治官僚进行沟通的知识技术和能力。二是与绩效相联系的报酬成本。由于所有权的国有性质，在衡量管理人员的绩效问题上，国有企业比公众交易企业更困难，而且国有企业与激励相联系的报酬标准较低，努力程度和风险分担较低，因而国有企业提供的基本薪金较低。
第二是契约对报酬制度的影响。在国有企业和私有企业中，所有者是委托人，高层管理人员是代理者，作为委托人的所有者设计报酬契约。该契约内容包括利润不完全在管理者之间进行分配、所有者在获取管理能力和努力方面的信息居于劣势。为了制定一个在努力和管理之间分担的效率条款，所有者调整与绩效相联系的报酬标准以反映管理、企业和市场的特点。固定报酬标准确保了给定管理人员的管理参与和最优绩效相联系的报酬风险，契约的内容和特点影响报酬标准的确定，报酬契约的重要特征在于其激励特性。作为英国国有企业的报酬契约来说，与激励相联系的报酬的最优标准依赖以下几个基本特点：努力管理的额外回报、管理人员吸收风险的回报和理想管理活动评估的精确化等。与激励相联系的报酬标准越高，管理人员的风险就越大。同时，有效率的报酬应包括较高的基本报酬。
第三是政治约束对报酬制度的影响。把所有权和报酬制度相联系的重要因素是政治约束，政治约束主要体现在代表国有股东的政府及其管理部门的监督制度、国有企业的政治和社会目标、政府政策和相关战略。由于政治约束的存在，国有企业所有者的代表对公众的关心超过对薪金的关心。国有企业不能提供一个吸引来自公众交易企业的报酬。对于英国国有企业的研究表明，关于国有企业存在四个假定：H1，国有企业与公众交易企业相比，金融绩效标准较低。H2，国有企业管理人员的工资标准低于公众交易企业的管理人员的工资标准。H3，从国有企业管理人员对于绩效的敏感性来说，报酬较低。H4，国有企业与公众交易企业相比，其报酬制度更官僚化。
第四是私有化对报酬制度的影响。私有化对报酬制度的影响表现在：一是私有化给国有企业以与公众交易企业相同的资本市场压力。这些企业要求提供与公众交易企业同样的风险调整率。二是私有化通过企业绩效来影响报酬制度。如果企业绩效低于公众交易企业，股东将出售股份，低的股票价值将创造接管和更换管理人员的机会。三是私有化通过改变所有者的身份、创造性质不同的产权和集中所有权来影响报酬制度。随着股票交易的日益活跃，所有者有实现利润的动机，并比在国有企业下更为积极地监控管理者。管理人员被要求给予自由处置权，增加其潜在的生产率。例如，管理人员被要求在资本市场上竞争，在没有政府保障的情况下在融资技能和增加资本的能力方面向管理人员提出了更高的要求。同样，管理人员要求以多样化的方式进入没有规制的经营领域，创造吸引管理人员的广泛的激励。私有化也可能降低设计一个有效率的激励契约的成本。与私有化相联系的产品市场的竞争性标准的提高，增强了对绩效测量的依赖性。私有化减少了报酬制定的政治约束。
私有化的影响假设主要有以下几个方面：H1，私有化企业的绩效将辐射到可比较的公众交易企业。H2，私有化企业的经理报酬标准将辐射到可比较的公众交易企业。H3，绩效报酬的出现和私有化企业的敏感度将辐射到可比较的公众交易企业。H4，报酬政策将具有较少官僚色彩。
6.英国国有企业私有化的发展阶段
（1）1970～1981年的私有化。一是国有企业的绩效低于公众交易企业。1982年以前，当平均每年的通货膨胀率为13.5%时，国有企业的净经营性资产少于1982年的10%，接近7%。在同样的样本期间，公众交易企业经营资产的净利润回报大于50%，一般超过13%。二是国有企业经理报酬低于私有企业。在私有化期间（1970～1981年），平均报酬对所有权具有重要影响，同时，总经理的年龄、资历和企业大小对报酬决定也具有重要影响。国有企业平均报酬超过60000英镑的较少，国有电力和自来水销售公司低于25000英镑。国有企业的收益大约是58%，低于公众交易企业，薪水平均每年下降幅度是3%。在平均规模的国有企业中，管理人员的平均报酬是76000英镑，低于公众交易企业的同类管理人员。三是国有企业经理人员的绩效报酬低于非公众交易企业。主要反映在1970～1981年私有化期间管理绩效报酬的每年变化和企业绩效报酬的每年变化之间的差别上。在公众交易企业中，就净经营性资产的税后利润而言，其被评估的报酬弹性是0.12（11.7%），这意味着税后收益每增加10%，经理人员报酬就增加1%。在利税前，报酬和经营性资产的回报之间的关联性较强，其弹性是0.26（26%）。因此，净经营性资产的收益每增加10%，导致经理人员的报酬增加2.5%。国有企业的经理人员报酬变化和经营性资产的变化之间没有什么关系。四是国有企业经理人员的报酬确定具有官僚主义色彩。
（2）1982～1994年的私有化。在这一阶段的私有化中，新私有化的股东在其企业中重新检查其股东。为了与其他公众交易企业竞争，私有化企业总经理提供了与公众交易企业相匹配的报酬。接管威胁、破产和所有者严密监控所提供的约束增加了经理人员的责任。当新的经理人员被引入私有化企业时，竞标激励提高了旧有经理人员的薪金标准。
除了水电销售企业外，其他私有化企业的报酬和公众交易企业相同。水电销售企业报酬一般低于私有化企业和公众交易企业的报酬。即使私有化之后，水电销售企业经理人员的报酬仍然低于10000英镑。1982～1994年私有化期间，经理人员工资较低，只有26800英镑（少于10%）。英国所有企业经理人员的薪水却增加了19000英镑。
（二）英国国有及国有控股公司治理存在的主要问题
（1）国有化受政党政治影响，缺乏长期的、协调一致的政策支持。英国工党积极推行国有化。英国在“二战”前、“二战”后初期至20世纪70年代，曾出现过三次国有化浪潮。在保守党出任首相之前，英国国有及国有控股公司已经具备一定规模，发展的领域包括能源、钢铁、交通运输和电信等主要基础产业以及电子和宇航等尖端技术产业。1979年，英国国有及国有控股公司大致达到高峰，其产值占国民生产总值的10.5%，就业职工达17.5万人，占全国职工总数的5.9%，其投资额达到75亿英镑，占全部投资总额的15%。但1979年保守党领袖撒切尔夫人执政后，掀起了英国历史上最大的国有及国有控股公司私有化浪潮。
（2）由于国有及国有控股公司决策权由政府和议会掌握，且条块分割，致使高层管理人员缺乏自主权。国有及国有控股公司重大问题的决定权掌握在政府和议会手中。议会设有国有及国有控股公司特别委员会，是国有及国有控股公司的最终监督者，对国有及国有控股公司的建立、改组和撤销等有决定权。就政府对国有及国有控股公司的管理来说，一方面按照行业部门管理，另一方面又由政府主管大臣管理。根据英国法律，英国国有及国有控股公司在改变经营战略和经营范围时，必须报请主管部门和下议院有关委员会审批。该法律使得国有及国有控股公司经理人员不能独立开拓新市场和制定经营战略。就其投资来说，由于拨款来自政府部门和其投资按照政府指令进行，往往导致投资决策脱离本企业实际，甚至出现错误的投资决策。
（3）缺乏有效的激励与约束机制。由于政府兴办国有及国有控股公司的目的是推行“福利国家”、“公共利益”和“政治导向”等政策目标，政府对国有及国有控股公司治理缺乏以利润为中心的激励与约束。在国家对国有及国有控股公司承担无限责任的情况下，企业经理人员不关心企业的盈亏状况。在这种情况下，国有及国有控股公司变成了官商，经理人员不仅缺乏内部激励与约束，而且缺乏外在的资本市场和产品市场的激励与约束。国有企业及经理人员的收入与职位和企业利润没有实质联系，这使得管理阶层缺乏追求利润的刺激。
（4）官僚报酬制度忽视了相同等级经理人员的报酬差别。报酬增加与年龄和资历等因素有关。国有企业是否倾向于官僚报酬制度的另一个指示器是企业规模和报酬之间的相关性增强。在更官僚的制度中，报酬和企业规模之间的相关性较弱。在公众交易企业中，报酬和销售的弹性是0.27，而在国有企业中，报酬和销售的弹性是0.23.罗森（1990）得出的结论认为美国典型企业的报酬对销售的弹性是0.25.Abowd和Bognanno（1995）认为英国企业的样本数据是0.124.国有企业经理人员的保留和企业绩效之间的差别小于公众交易企业。
（5）在私有化（1970～1982）之前，国有企业经理人员很少对企业绩效负责，报酬更多的带有官僚主义色彩。国有企业经理人员在给定较低绩效报酬情况下承担的风险较少，平均工作标准较低。关于国有企业是否具有更多官僚工资的最后检验，Michael I。Cragg和I。J。Dyck（2000）检验了报酬和经理人员的年龄、资历之间的关联性。人力资本理论认为，报酬作为经理人员的通用和专用人力资本回报，随着经理人员的年龄和资历上升。在国有企业中，报酬对年龄没有积极影响，而在公众交易企业中则不同，二者之间具有否定影响。此外，公众交易企业和国有企业在报酬绩效方面存在差异。国有企业经理人员的报酬与公众交易企业相比，个性变化较少。就偏好的回归分析来说，国有企业在工资剩余方面的标准偏差是50%，少于私有企业。
（6）政治干预导致缺乏利润目标。英国企业利润率下降情况分为三个阶段：第一阶段，在20世纪50年代，国有企业的年综合平均利润率为零，不能够补偿利息成本。不同产业差别较大，电力、航空和电信等新技术产业的财务状况最佳，年利润率达5%～7%，而英国交通部门（主要亏损铁路）在支付利息前处于亏损状态。第二阶段，在20世纪60年代，整个国有部门的利润率达4%，各个国有企业的相对绩效与20世纪50年代基本相同。第三阶段，在20世纪70年代初期，国有部门的综合利润率明显下降，70年代多数年份是负数。导致国有企业利润率下降的重要原因是国有企业缺乏明确的利润目标，英国的国有企业法规要求国有企业为公共利益服务。政府为了执行一定的政治目的往往要求国有企业执行非盈利目标。
（7）国有及国有控股公司私有化引起工人和很多民众的不满与反对。自从1979年撒切尔执政推行大规模的私有化以来，许多民众表示反对。一是国有及国有控股公司的私有化导致董事经理报酬过高，高层管理人员的薪酬与普通工人的薪酬相比差距过大。二是在私有化中财富落入少数人手中，影响社会公平。三是有些行业（如铁路公司）难以引入竞争机制。根据国际市场和舆论研究所（MORI）的调查，1983年赞成私有化的占43%，1997年仅有19%。
（三）英国国有及国有控股公司治理对策
（1）建立了议会、政府和企业等多元监控机制。议会对国有及国有控股公司的控制。议会作为国有产权代表，对国有及国有控股公司的设立、管理以及其他重要事项具有重要决定权力。一是议会决定国有及国有控股公司的设立，由英国议会颁布国有化法令。二是国有及国有控股公司的年度报告、开支和借款数额由议会审核。议会在国有及国有控股公司的开支和借款数额等方面起决定作用。三是在下议院（1951年）成立国有化工业特别委员会。国有及国有控股公司的私有化法令和国有及国有控股公司的股份化等均由议会颁布。政府对国有及国有控股公司的治理。在国有及国有控股公司的宏观管理方面，首相、财政大臣和主管大臣起着决定作用。一是财政大臣通过财政预算约束国有及国有控股公司的援助金额，主管各部大臣通过直接或间接任命董事长或董事会成员等方式管理国有及国有控股公司。董事会聘任总经理要经过主管大臣同意。二是主管大臣与财政大臣考核、监督国有及国有控股公司高级管理人员，并实施激励与约束。三是发布对国有及国有控股公司具有指导意义的原则，对国有及国有控股公司的经营决策实施影响。1952年，部门工贸委员会建议在国有及国有控股公司和政府有关部门之间建立一个被称为“政策委员会”的新管理层。由有关政府部长、公司主管和产业中其他利益群体（如工会、消费者、供应商和金融机构等）的代表组成。
（2）以产权改革为核心对国有及国有控股公司实行股份制改革。一是英国国有及国有控股公司的股份制改革分阶段进行。在国有及国有控股公司股份制改革之前，注重组织管理，对金融和法律专家等进行前期评估，然后分阶段推进股份制改革。1979～1988年，分阶段把营利性的国有及国有控股公司推向市场，1979年和1981年，英国石油公司和宇航公司股票先后上市。对于亏损的国有及国有控股公司来说，通过改革扭亏为盈后上市。1989年以来，对自然垄断行业（如自来水、铁路和电力等行业）的国有及国有控股公司采取出售的形式。二是通过国有及国有控股公司的股份制改造实现国有股减持。英国国有股减持主要采取管理层收购、职工持股和股票上市等方式。在国有及国有控股公司股份制改革过程中实行雇员持股制度。除了鼓励普通居民购买股票外，英国国有及国有控股公司股份制改造积极鼓励雇员购买股票，如职工购买股票实行价格优惠。1984年，英国电信公司股票出售以来，25万雇员中96%的人购买了股票。三是英国国有及国有控股公司的减持没有设立禁区，无论竞争性还是垄断性国有及国有控股公司都可以实行国有股减持。四是在被私有化后的原国有及国有控股公司设立保留股和特别股票。对于一些被私有化的具有战略价值的原国有及国有控股公司，为了防止外资控制和危及国家安全，政府设立了保留股和特别股。如英国政府在电信公司、宇航公司和美洲豹汽车公司等企业中均设有此类股票。政府通过保留股和特别股在这些公司中拥有否决权。
（3）转变政府对国有及国有控股公司的治理方式。英国政府对国有及国有控股公司的治理方式改变主要表现为从微观干预转向宏观干预、从直接干预转向间接干预。政府对国有及国有控股公司治理方式的转变，一方面表现在英国政府对未私有化的国有及国有控股公司的干预方式的转变上，强调向微观和直接干预方式的转变。另一方面表现在私有化后的原国有企业干预方式的变革上。撒切尔上台后主要推行国有及国有控股公司的私有化，在政府干预方式上强调宏观和间接干预，把国有及国有控股公司推向市场，避免了在私有化前对国有企业的微观干预和直接干预。
（4）完善内部治理机制。英国国有及国有控股公司董事会任命权由政府和议会控制，董事会（包括董事长、副董事长和董事会成员）由主管大臣任命，并有罢免权。实行经理负责制，经理由董事会任命。英国国有及国有控股公司内部治理体现了国有股东治理意志，国有股东掌握了对董事会的任免权。国有股东任命的董事会掌握了经理任免权。
（5）改革政府管制体制。早期的英国国有企业董事会对部长负责，无条件地服从议会的指令，部长和议会（最终）控制国有企业的战略决策。由于政府部长拥有对国有企业管理人员的任命权，他们对国有企业可以施加相当任意的控制权。1952年，成立了“国有产业选择委员会下议院”（后改名“部门工贸委员会”），其功能是调查国有企业绩效。直到20世纪70年代末，国有企业董事会、政府部长和议会之间的控制关系的弊端受到广泛的批评。1961年的白皮书为国有企业确定了财政目标。1967年，对企业的目标做了更为明确的规定。1978年的白皮书侧重于增加政府的财政控制。
（6）推进国有企业的私有化。私有化企业和公众交易企业之间的不同包括以下因素：私有化企业仍然在政府价格管制之下，政府在这些企业中保留了“金股份”。管制代理者在英国机场当局和在电信、气体供给、电力供给及自来水行业中实施了企业私有化。他们约束管理决策，制定了价格规制，限制了被规制企业使用被规制和非规制经营业务的相同资产的能力。政府也保留了“金股份”，以便限制任何单个持股者在私有化企业持股份额超过15%。在英国国有企业私有化过程中，人们很少关注私有化如何影响决策制定过程。特别是人们不清楚是否治理制度在私有化企业和公众交易企业之间保持不同。通过国有及国有控股公司的私有化，英国企业的行为和绩效更加透明。在私有化之前，国有及国有控股公司没有足够的市场选择权，不可能对企业的业绩负责，而私有化后企业有较充分的自主权和明确的义务与责任，使国有及国有控股公司摆脱外部融资约束。
三、法国国有企业的治理现状、问题与对策的产权契约分析
（一）法国国有企业发展与治理现状
1.法国国有企业发展现状
（1）在西方国家中，法国企业国有化程度最高。特别是在“二战”后法国国有企业发展稳定，国有企业在整个经济中的比重达20%。经过1981～1982年第三次国有化浪潮后，国有工业企业营业额占工业企业营业总额的40%，出口额占工业企业出口总额的34.6%，投资额占工业投资额的30%，职工人数占工业企业人数的23%。国家直接或间接控制的135家银行信贷额、存款额和资产额分别占注册银行的81%、86.8%和75.4%。法国的公共事业全部归国家所有，所有铁路和多数航空公司属国有或国营，石油、煤炭工业中大量股份由政府控制，国家在汽车和飞机中处于支配地位，法兰西银行、法国四大商业银行和大多数保险公司属于国家所有。
（2）法国国有企业分为竞争性国有企业和垄断性国有企业。法国竞争性国有企业主要强调以经营盈利为目标，服从市场规则。如埃尔夫·阿奎坦股份有限公司是一个拥有800多个子公司的国有集团公司。法国对某些行业实行国家垄断。如法国烟草行业的国家垄断始于1811年，1935年又实行了火柴行业的国家垄断。
（3）法国国有企业通过多种形式的国有化形成。除了没收“二战”时德国占领期间德国所拥有和通敌分子所拥有的企业外，通过政府直接投资与参与等多种形式实现国有化。法国通过政府参与方式形成的国有企业主要有国家直接与私营企业结合形成的新混合公司、国营企业与私营企业结合形成的新公司、把原来的国有企业改为混合企业等。
（4）法国国有企业在投资方面享受优惠待遇，但比重不断下降。20世纪50年代，公营企业享有降低利润的优惠。20世纪60年代，公营企业的投资平均占企业投资额的近30%，其长期使用的外部资金占全部企业的56%。在非金融企业发行的实际债券中，公营企业的比重占50%～75%。20世纪60年代，公营企业的信贷比重出现了大幅下降。
2.法国国有企业治理现状和特点
（1）法国国有企业董事长由政府任命，总经理由董事长任命。国有企业一般董事由政府有关部门推荐，这些董事包括政府代表、专家和经济学界的代表。政府可以派代表参与公司管理。政府派驻监督员有利于保障产权监督管理，实现以产权为基础的契约关系的治理。国有企业经理人员在企业之间可以自由流动。董事会由股东董事和职工董事组成。如埃尔夫·阿奎坦股份有限公司作为大型国有企业，其董事会由18名成员构成，其中1/3为公司雇员选举的职工董事，2/3为股东大会选举的董事。
（2）法国政府与国有企业之间是合同关系，政府通过合同对国有企业进行治理。国家和国有企业之间通过签订合同，规定双方的责任和义务，把国家的监督与企业自主管理结合起来。通过合同关系，国家与国有企业的治理关系由直接治理变为间接治理，由行政治理为主变为合同治理为主。法国的合同治理关系于1967年建立。自20世纪80年代以来，法国的合同制治理关系成为国有企业实现国家中期计划的重要手段。法国国有企业主要有三种形式的合同治理关系：项目合同、企业合同和计划合同。项目合同主要规定了国有企业完成政府计划指令的重要性，而企业合同主要强调政府承认企业发展目标的有效性。法国国有企业合同期限较短，且主要是针对财务困难的企业。
（3）法国国有企业治理合同是不完全合同。每年政府按照合同规定的内容对国有企业进行检查，并根据经济形势和国有企业状况对合同进行修改和补充。如法国在1969～1970年推行的项目合同是国家和国有企业建立的财务关系企业合同，一般是3～5年。该合同规定可根据情况变化签署合同补充条款和修改条款，因而该合同是不完全合同。法国国有企业治理的企业合同也是不完全合同。该合同是针对经营困难和面临财务问题的企业，中长期的3～5年，短期的2年。合同规定考虑可能遇到的情况变化，合同包括修改和保护条款。这种不完全合同治理关系反映合同治理的灵活性，降低了治理成本。
（4）政府采取股份制控制国有企业。股份制是国家控制国有企业的基本形式。法国所有国有企业都采取股份制的形式组建，政府和国有企业之间的关系是股份持有者和企业经营者的关系。国家一般不直接控制分公司股份，一般直接控制总公司股份，由总公司控制分公司股份。根据国家控股的数量不同，法国国有企业分为三类：第一类是国家100%控股的公司，第二类是国家控股51%的公司，第三类是国家控股51%以下的公司。
（5）法国对国有企业的监督管理分为事先管理和事后管理。事先管理包括两个方面：一是财政部向国有企业派驻国家监督员。国家监督员具有重大决策的签字权和参加董事会会议的权力。二是国家制定规划合同，明确国家和企业之间的责权利之间的关系。事后管理主要由国家审计院行使，主要对经营结果进行审计和监督，如果审计发现国有企业有问题，其会在年度报告中向国会进行陈述。
（6）法国国有企业治理的制度环境是有计划的市场经济体制。与美国国有企业治理的混合所有制制度环境不同的是，法国国有企业治理的制度环境是有计划的市场经济体制。法国是“二战”后西欧主要资本主义国家中唯一实行有明确的国家经济计划和社会计划纲领的国家。法国经济计划的主要特点是指导性、间接性、协商性和灵活性等方面。法国经济计划的指导性表现在它对国有企业具有一定的约束力。法国经济计划的间接性是指指导性和协商性采取间接手段实现。这些间接手段包括利率、补贴、税率和合同等手段。法国经济计划协商性表现在其经济计划与国有企业、非国有企业、经济中介组织和研究机构等进行广泛协商的基础上制定计划。法国经济计划的灵活性表现在其计划可以调整和修改。
（二）法国国有及国有控股公司治理存在的主要问题
（1）法国国有及国有控股公司治理主体分散。法国国有及国有控股公司在政府多头管理和监管之下，没有统一的国有资产管理机构和统一的规章制度。法国对国有及国有控股公司的管理主要有三种体系：一是业务主管部门的管理。如各个业务部门有权任命所管辖的公司董事会成员。二是国有及国有控股公司资产统一管理机构的监督管理。国有资产的统一管理机构负责监督管理国有资产，与资产经营公司之间的关系是授权和被授权的关系；资产经营公司与投资企业是股东和企业法人之间的关系；国有资产的监督机构与管理机构是监督与被监督之间的关系。三是财政部等职能部门的管理。
（2）法国国有及国有控股公司对主管部门和经理人员的责任未做出明确的规定。国家虽然是计划合同的股东，但政府只是把国有及国有控股公司作为国家的一种总体政策手段。由于国有及国有控股公司的投资、生产和经营等活动受到政府的保护，企业经理人员缺乏责任心。
（3）法国国有及国有控股公司的自主经营与国家直接干预存在冲突。国有及国有控股公司要求自主经营，而国家要求企业服从国家的总体利益和目标。国有及国有控股公司由国家直接管理和经营，不以追求利润为主要目标和不以竞争为主要手段，受制于国家行政当局的严格控制和约束。特别是对垄断性国有及国有控股公司的管理，法国政府的控制更加严格，企业亏损由国家补贴，价格由国家确定，企业很少自主权。
（4）法国对国有企业管理权限过于集中。20世纪80年代末，法国对国有企业的直接干预较多，管理权限过于集中，企业缺乏自治管理权。政府对国有企业严格控制导致企业缺乏自主决策权。特别是国家垄断性公司，公司管理自主权小。由于法国国有企业管理权限过于集中，导致企业缺乏应有的活力。
（三）法国国有及国有控股公司治理对策
从20世纪60年代以来，法国政府对国有及国有控股公司实行合同管理。法国大多数国有及国有控股公司与政府签订了各种类型的合同。这些合同规定了国家与国有及国有控股公司之间的关系。根据这些合同，法国国有及国有控股公司完成政府的中期计划，政府实现其治理目标。法国国有及国有控股公司合同管理的特点主要表现在以下几个方面：
（1）合同管理类型多样化。法国国有及国有控股公司的治理经过了一个从行政机构监护到合同的发展过程。1967年，在“公营企业部际专门委员会的工作小组”所起草的“诺拉报告”中，国家对国有企业管理要同行政机构的监护传统相决裂、建立一种推广协议和合同的制度，进行了一次新的“权力分配”。1969年，国家同法国国营铁路公司签署了一个合同。根据合同，该公司1973年成为财务独立的公司。1970年，法国政府同法兰西电力公司签署的合同规定该公司要在提高生产率、增加自由资金和投资资本的最低利润率方面承担义务。同时，该公司在决定价格、投资和参股方面拥有更大的自由。
法国国有及国有控股公司的合同主要包括项目合同、企业合同和计划合同等。法国政府对国有及国有控股公司的合同制管理主要指政府和国有及国有控股公司之间在自愿和平等的基础上签订合同，规定彼此之间的责任和义务。合同制管理把国家的干预和企业的自我管理有效地结合起来，是实现法国政府对国有及国有控股公司由直接干预向间接干预转变的有效形式。法国政府合同制主要包括计划合同制、项目合同制和企业合同制等形式。计划合同制主要是确定国家和国有及国有控股公司之间的监督与自我管理关系。项目合同制主要是确定国家和企业之间的预算和财务合同关系，主要包括企业的财务、预算目标和国家与企业各自的义务等。企业合同主要涉及产业目标、管理人员的责任和企业义务等。项目合同和企业合同一般为期3～5年。
（2）国有控股比例决定了董事长和总经理的产生机制以及国有股东在企业决策中的作用大小。即国家控股比例大小决定了国家和企业之间的产权契约关系，产权比例不同导致董事长和总经理产生的机制不同。国家控股100%或90%以上的国有及国有控股公司的董事长、总经理经过主管部长提名，经内阁部长会议通过，以法令的形式颁布。对于国家部分控股的国有及国有控股公司，董事长由股东大会选举产生。一般来说，国家控股比例较大的国有及国有控股公司，国家的决策权较大。国家控股在50%以上的企业，政府拥有半数表决权，对利润分配等问题具有决定权。控股超过66%的国有及国有控股公司，政府拥有超过半数的决定权，可以就企业的各种重大问题作出决定。决策权由董事会掌握，经营权由总经理行使。
（3）基于产权契约对国有及国有控股公司进行稽核、监督和审计。一是作为国有及国有控股公司主要股东的法国政府，通过经济和财政部向企业派遣常驻财务稽查员，对企业的财务进行检查监督。财务稽查员负责督促企业遵守财务规章制度，列席董事会议，无表决权，但拥有发言权。法国政府经济和财务部通过财务稽查员了解国有及国有控股公司的情况，监督国有及国有控股公司董事会和总经理的经营决策和经营活动。二是议会监督。依据1958年的法令，法国议会对国有及国有控股公司的行政管理和财务活动等进行监督检查。议会的监督包括投资审查、听证和调查等。三是内部审计。法国国有及国有控股公司大多设有内部审计机构，直接对董事长负责，业务隶属董事会下设机构审计委员会。内部审计更多地关注财务预算和内部控制制度。四是审计法院的监督。
（4）法国国有及国有控股公司董事长、总经理报酬和董事津贴由财政部批准。依据1953年法令（1978年修改），法国国有及国有控股公司董事长、总经理报酬和董事津贴、财务报表等由财政部批准。法国对国有企业特别是垄断性国有企业的工资分配实行严格控制。法国成立了一个由财政部、劳工部及有关主管部门的代表组成的专门管理国有企业工资增长事务的委员会，提出工资增长计划，上报总理签发后下达主管部和国有企业执行。盈利的企业只能在预先确定的增加幅度增长工资，亏损的企业无法实现计划规定的工资标准，按行业工会确定的工资标准来确定。
（5）法国对国有企业实行分类治理。法国按照国有企业是否具有竞争性、是否有规模效益和是否需要进行大规模的投资，分为竞争性国有企业和垄断性国有企业。国家对垄断性国有企业的控制程度较高，相应的企业自主权较小。国家对垄断性国有企业的控制采取直接治理和间接治理相结合，如实行价格控制和贷款规模控制等。对于竞争性国有企业，基本上没有直接控制，政府很少干预，这类国有企业有完全的自主权。
（6）对国有资产进行重组。1986年中期以来，对国有企业进行了大规模的改组、改制。1986年，法国国会同意成立“民营化委员会”，后改为“股权及转让委员会”。法国国有企业重组经历了四个阶段：1986～1988年，1989～1993年，1994～1997年，1997年至今。第一阶段重组的行业主要是银行业，第二阶段重组的行业主要是少数部门，第三阶段重组的行业主要是大集团大公司，第四阶段重组的行业是各行各业。法国国有资产重组的方式主要有上市重组、协议重组和自行重组等方式。其中，上市重组是国有企业改制改组的主要方式；协议重组的原因是为了发展稳定的股东结构、建立战略合作伙伴和使无法上市的困境企业摆脱困境等；自行重组是针对间接股权的重组。重组报告要经过股权及转让委员会研究，作出价格决定，然后由经济部长依据确定的价格实施重组。国家持股的部分，由国有资产管理中心向企业委派国有资产代表，国家只对国有完全控股企业任命CEO。