其次来看集中。不论是从一般管理的需要出发，还是从政治调控的高度出发，集中是目的和手段的统一，这是千真万确的。从政治活动的目的来说，集中是一种手段。列宁有个著名的论断：“政治是经济的集中表现。”〔18〕这里的“集中”是手段的形象说法，其实质是指政治在根本上是表现经济利益的最具代表性的形式和手段。从政治的发展史看，任何政治主体，如果要保证其政治行动实现统一计划、统一组织、统一指挥、统一行动，它就必须依靠集中的办法。这种集中，既包括对人力、物力、财力的集中，又包括对信息和智慧资源的集中，只有这种集中，才能达到统筹兼顾，发挥综合实力的最佳优势，才能达到思想上的统一认识，统一政策，行动上的步调一致，取得胜利。在此意义上，我们说集中是实现政治目的的手段。否则，政治主体的各种资源只能是到处散失，政治主体本身也必然是一盘散沙。对此，邓小平曾经深刻地指出：“在中国这样一个大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那只会四分五裂，一事无成。”〔19〕这里强调的把“思想和力量统一起来”，就是实现集中统一领导的手段。从政治活动的手段和过程来看，集中又成为一种目的。因为任何民主，不论其程序多么合法，形式多么完备，范围多么广泛，但其目的都在于集中。因为只有集中最大多数人的最大利益和意志，集中最大多数人的正确思想和意见，然后才能制定正确的路线、方针和政策，并且保证其得到有力的贯彻执行。例如，1994年9月28日，中国共产党十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出：“党章规定，党员个人服从组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。‘四个服从’最重要的是全党服从中央。党的历史表明，必须有一个在实践中形成的坚强的中央领导集体，在这个集体中必须有一个核心。……在党的基本路线和总方针、总政策、总目标以及关系全局的重大问题上，全党必须与中央保持一致。……各地、各部门要牢固树立全局观念，坚决贯彻执行中央的决议、决定，结合实际创造性的工作，重大问题要请示报告。”这实质是进行政治上的集中，维护中央的权威。由此可见，集中是一定条件下政治活动的目的。至于集中的目的是什么，集中什么问题，集中到什么程度，那则是另一码事。由上所述，我们可以发现，集中和民主一样，具有目的和手段的内在统一性，其最具特色的是以集中的手段实现集中的目的。
（三）对于民主与集中在现实中需要澄清的问题
这里还有一个问题需要研究，就是在理论上，人们往往只讨论甚至争论民主是目的还是手段的问题，而对集中是目的还是手段的问题却讳莫如深。对此，如果是没有重视的话，那就可能是对集中与专制关系分辨不清所引起的。害怕一说集中，就被扣上专制的帽子。所以，我们在这里有必要就集中再多说几句。不错，从政治控制上说，集中，有专制的集中，有民主的集中。专制的集中，其表现方式就是掌权者一个人说了算的集中，它以统治者独揽国家大权的手段和形式，实现掌权者任凭其意志独断专行的目的。这种集中实质上就是封建社会典型的君主独裁专制制度。而民主的集中，就是我们上面论证的以少数服从多数，下级服从上级，地方服从中央为方式的集中。其目的就是在调动一切积极因素的基础上，发挥人民群众的主动性和创造性，集中一切人力、物力、财力和智力资源，统筹规划，协调配套，有秩序有步骤地进行物质文明和精神文明建设。这种集中，是一切真正代表人民利益，促进人类社会发展、进步和文明所必需的，也正是我国的社会主义现代化建设所必需的。所以，我们应该正确认识集中的目的和手段是统一的关系，而不应该把集中与专制划等号。说得更明确一点，集中与专制是绝无共同之处的。
对民主和集中分别从政治的目的和手段之间关系进行研究，这是为了便于从目的与手段的关系上认识民主与集中的关系。如果把民主与集中放到目的与手段的关系来认识，我们就可以发现二者是内在的统一。从政治上看，在一定条件下，民主是手段，集中是目的。在一定条件下，集中是手段，民主是目的。二者在一定条件下互相转化。要实现最广泛的民主，就必须要有高度的集中；而要实现有效的集中，就必须要有真正的充分的民主。并且，二者具有相对性，对于民主与集中的活动，在这个条件下看是民主，在那个条件下看就是集中。二者互相包容，对立统一，相互制约，共同促进。既然民主与集中是目的与手段的统一，那么，我们在现实政治调控中，就必须既注重民主与集中在目的上的统一性，又注重民主与集中在手段上的统一性。
但是，在现实的政治调控中，实现民主与集中的统一是一个特别复杂的问题。从目的与手段的关系看，马克思主义正确地认识到，手段的卑鄙正好证明目的的卑鄙。但是，反过来，目的纯正未必就能说明手段正确。而如何通过高明的手段实现其目的呢？这反映在民主与集中的问题上，即是各个政治控制主体根据一定时期的利益需要，都特别在民主与集中的战略和策略上下功夫。这些战略和策略就是手段在一定条件下的代名词。下面，我们对此专门研究。
五、实现民主与集中的策略问题
通过上面的论证，我们清楚了民主与集中，作为目的与手段的范畴内的关系了。但是，能否说认识到问题的本质关系，就一定掌握了或者找到了解决问题的办法，恐怕不会如此简单。认识到问题的本质，只能说为解决问题提供了条件，或者说只是解决问题的第一步。而要解决问题，还需要不断地在实践中探索，并且要勤于和善于总结经验。就民主与集中来说，认识到它在政治控制中的深层意义，以及在目的与手段上的关系，这只是第一步，而要真正运用民主与集中进行政治调控，那还需要在实践中潜心研究其方式或者策略。
那么，这些策略是什么呢？经过对现实政治的观察和研究，我们是否可以这样来认识：
第一，在意识形态的策略上，政治控制主体往往以提倡和维护“民主”为公开的思想旗号和政治旗号，来把他们处理民主与集中的关系的办法包装在民主的商标里。从对社会进行政治调控的本质说，谁也离不开民主与集中。但是，过去历代的政治主体，为了一定时期利益和政治控制的需要，总是一方面以“民主”为旗帜，另一方面在实际中把民主与集中割裂开来，进行政治控制。虽然这种民主在不同的情况下内容不同，但作为一种策略却具有其规律性。例如，在中国的封建社会，君主其实是民之主，他们的统治是绝对的专制集中。但是，统治者们却常常喊着“民为邦本”的口号。如有人说：“夫民，神之主也。是以圣王先成民而后致力于神。”〔20〕“国将兴，听于民”〔21〕。李世民说：“为君之道，必须先存百姓。”〔22〕可见，封建社会的统治者们也懂得把民众作为他们进行专制集中的策略。资产阶级更是高明，他们在取得政权前，为了集中本阶级的利益和意志，以民主作为旗号，集中统一行动，取得了反对封建特权制度的胜利。但是，在取得统治地位后，资产阶级政权所代表的民主的实质和内容发生了很大的变化，但他们始终把民主作为其进行政治控制的旗帜。甚至在自由资本主义进入到帝国主义阶段，资产阶级的政治控制由民主走向高度集中，反映在政治控制上，就是逐渐改变了以保护个人主义的自由、平等、权利为内容的资产阶级的民主制度，建立起以保护国家利益（实质上是垄断集团利益）为借口的集权制度，把政府变成集中主要权力的“万能政府”，即使如此，他们仍然不断根据利益的需要，始终不肯放弃“民主”的旗号。如美国F.D.罗斯福总统在1933-1939年的“新政”，就是以民主的名义和形式，巧妙地处理民主与集中的关系，以增强总统集中的权力和联邦各州政府集中的权力，来推行当时美国的社会和经济改革运动。总之，资产阶级把民主与集中的关系，通过“民主”口号的意识形态的包装，来保证其政治控制的运转，这确实是资本主义国家能够长期比较稳定运转的一个秘密。当前，西方有的国家，把民主的口号翻版成“人权”，利用人权来干涉别国内政，颠覆别国政权，其表面上好像是为了世界的民主，而实质上是想把世界集中统一到他们所需要的发展模式中。由此可见，实现民主与集中是一个极其复杂的战略和策略的问题，我们不能简单地、抽象地以民主的口号来判断事物，而应该从民主的形式中时刻清醒地认识到他们集中的本质，并剥掉其民主的虚伪性和欺骗性。
第二，在权力的确认上，政治控制主体往往以间接的民主为主要形式和策略，通过立法的途径来确认他们所需要的集中。任何社会的民主，虽然在本质上都是阶级的民主，但在表面上都以人民当家作主的形式出现。老百姓说了话算数，就是当家作主。而老百姓说的话，是由各个人在思想上所认识到的客观利益所支配的。所以民主实质上就是各个人的利益在当家作主。要把这种以利益所决定的民主在国家中集中起来，并且得到确认和有效的贯彻执行，采取什么办法呢？通常有两种办法：一种是直接的民主和集中，一种是间接的民主和集中。但是，由于直接的民主和集中实行起来存在着各种困难，因此，政治控制主体在国家的权力的确认上，往往以间接民主为办法和策略，集中各个阶级甚至各个人的利益和意志，以保证其政治权力的有效运行和统治地位的稳固发展。而实行间接的民主和集中的策略是什么呢？就是代议制和普选制的有机结合。普选制，简单地说，就是凡符合法定选举年龄的公民，除无行为能力者和被剥夺政治权利者外，人人普遍参加选举的制度。代议制的主要内容是，国家的一切权力虽然属于人民，但人民并不直接行使国家权力，而是依靠通过一定的形式和程序，选举代表组成代议机关，以代表民意行使国家权力。代议机关享有立法权、财政权和行政监督权，它所议决的事项均由代表成员共同讨论并经多数通过。这个代议机关在资本主义国家是议会或者国会，在社会主义国家是人民代表大会。人们常把此称为代议制民主。这种以普选表现民主，以代议最终实现集中，把利益表达和利益综合通过普选和代议的过程集中统一起来，是政治控制在国家中确认和处理民主与集中的关系的最合适最巧妙的形式和策略。不论是在资本主义国家，还是在社会主义国家，都是如此。而问题的区别仅仅是普选和代议的性质不同，表现形式不同。正如列宁所说：“如果没有代议结构，那我们就很难想象民主，即使是无产阶级的民主。”〔23〕并且，列宁还认为，普选制和代议制不仅是无产阶级发展和政治动员的最好场所，而且在客观上是一个衡量政治进程的标尺。
以上所述是从总体上通过代议制处理民主与集中关系的策略的。其实，在具体策略上，除了经济基础和阶级性质不同之外，每个国家的政治控制者都在根据其社会历史发展的阶段和现实的阶级力量对比关系，来选择、确定和变换其通过代议制巧妙处理民主与集中的关系的策略。从历史发展阶段来说，在自由资本主义发展到帝国主义阶段，特别是第二次世界大战之后，各主要资本主义国家都程度不同地调整代议制的政策，普遍地削弱议会的权力，扩大政府的权力，使代议民主制走向集权民主制。如英国的“首相民主”、德国的“总理民主”、法国的“选举的君主制”和美国的“皇帝般的总统”都是如此。这一方面是缓解议会内阁制政府频繁更迭的危机，以保证国家权力的稳定和政府依法有序的换届。另一方面是资产阶级国家为了保证在现代化大生产和现代社会的发展中“总资本家”的集中作用。同样，我国在不同阶段因所有制结构的变化，地区差别的变化，民族关系的状况、文化和科技发展的变化，以及其他社会关系的变化，调整人大代表的比例结构，也是为了通过代议制的变化更好地处理民主与集中的关系。从阶级力量对比的关系看，各个国家都是针对一定时期阶级关系和阶级力量的状况来确定其代议制的。例如，同是资本主义国家，英国、美国、瑞士等国家的代议制则有很大的差别。
第三，在权力的运行上，政治控制往往把民主与集中的关系转化为国家机关权力的分工和制约的关系，以此为策略来保证整个国家的集中统一行动。按照马克思主义的立场和观点，从理论上讲，国家机关是国家机构的各个组成部分，而国家机构是国家机关体系的总和。它是由各种不同的国家机关组成的，包括全部中央和地方机关。就机关的划分来说，国家机构通常分为：（1）国家权力机关或称立法机关；（2）国家管理机关或称行政机关；（3）国家司法机关，包括法院和检察院等；（4）武装力量机关，主要包括军队和警察等。以上这些国家机关组成的国家机构实际上是实现国家权力、执行国家职能、进行国家日常管理活动的组织体系。在国家机构体系中，为了从整体上实现政治控制者的利益，体现他们的意志，任何一个国家机关都被赋予一定的任务，行使一定的职权，起着一定的作用，由此也决定了各个国家机关的不同性质。但是，每一个国家机关在行使其职权、完成其任务、体现其性质时都同其他国家机关发生着各种关系。正是在此意义上，马克思主义认为国家机关是实现国家统治权的分工和制约的有机统一。那么，政治控制如何通过国家权力机关的分工和制约，来体现其所需要的民主和集中呢？