罗伯特·达尔（RobertA.Dahl，1999）在名著《论民主》中提到“选举产生的官员，自由、公正、定期的选举，表达意见的自由，多种信息来源，社团的自治，包容广泛的公民身份”是对民主国家最起码的要求。其中，选举权被广泛认为是现代社会民主政治的基础，是政府权力合法性的来源和依据，是公民应该享有的最基本的政治权利。因此，作为国家倡导的一项重要的乡村政治民主化运动，村委会选举自然受到国内外学界的瞩目。民主选举连同民主决策、民主管理、民主监督是村民自治的基本内容和关键环节，而整个村民自治体系中，民主选举是搞好村民自治的前提和关键（李宝库，1998）。
村委会选举，村民以直接民主的方式直接选举产生村委会干部，是我国社会主义民主在农村基层最具体的体现。村委会选举制度实行二十多年来，它经历了从无到有、从粗到精的发展过程，本文以村委会选举为研究对象，对这一民主政治制度的发生和发展历程做系统的回顾和分析，指出当前该制度中存在的问题，并试图对村委会选举制度的进一步改革提出政策上的建议。
一、村委会选举制度：中国政治体制改革的路径
1.村委会选举制度的源起
村委会选举活动的历史可以追溯到晚清新政以后，当时具有宪政意义的选举被引入到中国的政治生活中。20世纪二三十年代的山西村治中，村民第一次以投票的方式选举村长，掀起一场声势浩大的村治实验。在这场实验中，国民党当局号召村民进行自我管理、自我决策，并且创制了民选村长等一系列制度实施（肖立辉，2002）。之后，在中国共产党领导下的农村革命根据地、抗日根据地以及解放区则完全放手让村民参与“村选”，甚至用“投豆子”的方式选举村长。这种原始的选举方式是选举制度在中国最初的实践，它体现了抗日战争时期的战时特征。新中国成立后，在很长的时间内都是采取人民代表大会制的治理模式，村级领导由村民代表选举产生。总体上看，中国早期以村长选举为主要表现形式的民主实践是简单的、粗糙的，并没有一个严格的程序规定和要求，更没有成文的制度安排。但是，它作为村委会选举制度的萌芽完成了从无到有的过程。
从1958年起，中央政府在我国农村县级以下普遍取消了乡镇政府，开始实行“政社合一、三级所有、队为基础”的人民公社体制。这种无产阶级专政式的管理模式一直到1978年改革开放以后，农村又实行了家庭联产承包责任制度，才使得人民公社体制开始瓦解，并在1983年实行了政社彻底分离。相应地，持续了25年的生产大队体制严重束缚了公社内的农民，造成农村经济的长期低迷以及普遍贫困化，人们越来越对这种管理体制提出质疑，而村里出现的耕牛失盗现象，公共的水渠、小桥需要修缮等公共事务问题迫切需要新的村级组织来接管。于是，中国农村最早的群众自治性质的村级组织——村委会应运而生。
中国第一个村委会诞生在广西壮族自治区宜山县屏南公社合寨大队（现为宜州南乡合寨村委会）果作自然村，于1980年2月组建（米有录、周朗，1998）。村务无人管理是村委会产生的直接动力。同时，为了获得大多数村民的认可，树立足够的权威，果作村决定召开全村户代表会议，投票选举产生村委会成员，为村委会选举提供了最早的雏形。后来相继在广西地区产生的“村委会”、“村管会”、“议事会”、“治安领导小组”等一系列群众自治性组织，都是农村为了满足公共管理的需要，取代日益瓦解的生产队组织的实践。中共中央决策层在中共十一届三中全会上肯定了没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化的提法，要在政治上充分发扬民主，建设社会主义民主政治。在这样精神的指导下，中央决策层认同了农民的自我创造，并在宪法中确认了村委会的地位。1982年新宪法一百一十一条规定，村委会是基层群众性自治组织，主任、副主任和委员由村民选举产生，它与基层政权的相互关系由法律规定。宪法的权威对于选举制度的发展起了至关重要的作用。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村委会的工作提出了具体要求。从1983年到1985年，全国农村普遍完成了废除人民公社体制，建立乡镇政府、村委会的工作，全国共设立村委会948628个。当时的首要目标是要在全国范围内实现普遍完成政社分开的过程，更多的是一个“量”上的要求，而没有过多强调“质”的重要。短短三年时间取得的成绩在当时来看无疑是我国民主实践的重大进步。
2.村委会选举制度的法律支持
1982年的宪法成为村委会由选举产生最早最具权威的法律依据。但是宪法并没有明确选举是一种直接选举还是间接选举。同时制度变迁理论认为，在制度变迁过程中又受到制度路径依赖的影响，而制度路径依赖受旧的管理体制的影响。所以在20世纪80年代初期的选举方式更多地体现了上级党委和政府的意图，而较少地考虑到村民的意愿。因为这一时期农村刚刚推行家庭联产承包责任制，农民获得较大的收益，国家与农民的矛盾并不突出，农民对国家和政府的满意度和信任感也较强。可是到了20世纪80年代中后期，随着农村改革的边际收益出现递减，村民增收乏力且负担越来越重，再加上整个国家的经济增长快速期结束，引发了农村干群之间的矛盾，使得整个农村社会运行处于“失范”状态。主要表现在：农村干部工作方式简单粗暴、滥用权力；执行任务之时国家利益和群众利益很难兼顾；乡村社会的家族、派性等非正式组织力量日益壮大。这样，导致乡村社会与国家政权之间的对抗性因素越来越多。
为了彻底改变这种换汤不换药的变革现状，中央决策层认识到村委会选举制度的推行必须有法可依，将这一制度硬性推行。1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议以试行的方式颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等作了比较具体的规定，特别在第三条明确了乡镇政府与村委会的关系是指导与协助，而不是领导与被领导关系。至此，在农村设立村委会，由村民按照民主原则组织起来实行自治，成为发展社会主义直接民主的重要形式（彭真，1991）。
1988年6月，全国各地开始了长达十年的《村民委员会组织法》试行阶段，在实践中逐步建立和完善村民自治的各项制度。虽然村委会选举已经逐步开展，但是在最初的这段时间，关于村委会的争论和分歧仍然很大。大部分的省份仍然观望等待，甚至持抵制态度。许多人认为《村民委员会组织法》超前，不符合现阶段国情；有人认为中国的农村缺乏民主传统，没有自治能力；一些人认为将村委会定性为自治组织，村委会与乡镇政府的关系定为指导和被指导关系，对开展工作极为不利；还有人担心允许村民自治，放手让村民选举村干部，会让一些不三不四的人混进村委会班子等等（肖立辉，2002）。此时中央政府在关键时刻发挥了主导作用，十年来，中央政府一直坚持履行导向、推广、激励等功能推进村民自治与村委会选举。并在全国开展农村村民自治示范活动，即在当地政府的领导下，选择工作基础比较好的村委会进行试点，通过典型示范，逐步推广。
此后，各省纷纷制定专门的村委会选举办法（白钢、赵寿星，2001），到1998年，除少数省份外，全国农村普遍进行了三次村委会换届选举。全国选举比较规范的村庄占60％左右，参选率一般在80％以上。1998年是个标志，标志着包括村级直选在内的村民自治走入快车道。1998年11月4日，《村民委员会组织法》由全国人大常委会正式通过，从而结束了长达十年之久的试行期而成为正式的法律文件。
就村委会选举制度而言，修订后的《村民委员会组织法》增加了对选举程序的规定。主要有：
（1）针对一些地方随意撤换村委会干部的现象，法律第十一条规定：“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”
（2）为强化届期意识，法律第十一条规定：“届满应当及时举行换届选举。”
（3）法律第十二条规定在村委会选举日的二十日以前，要公布有选举权和被选举权的村民名单。
（4）法律第十三条规定了村委会选举主持机关的产生方式。
（5）法律第十四条规定了村民直接提名方式。
（6）法律第十四条规定了差额原则。
（7）法律第十五条规定了选举有效和当选有效的规则。
（8）法律第十四条规定了划票、投票、计票、公布结果的方法。
（9）法律第十五条规定了选举违法处理程序：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨碍村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”
（10）法律第十六条规定了罢免程序。
（11）法律第二十九条规定省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会应当制定本行政区域的具体选举办法。
可以看出，在试行十年之后，村委会选举制度有了新的飞跃。法律实施后，地方政府的贯彻能力有较大幅度提升，农民的参与更加积极。地方启动了新的立法进程，速度明显加快。截止1999年12月31日，全国有14个省份颁布了新的村委会选举办法。19个省份在新村委会组织法颁布后组织了选举，选举质量又有新的提高。1999年，广东全省开始理顺农村基层管理体制，撤销管理区办事处，通过民主选举设立村委会；2000年，云南全省改革村级管理体制，撤销村公所，民主选举设立村委会。这标志着全国农村基层的管理体制已经统一起来，民主选举在全国的农村都普遍进行，同时也意味着村委会选举制度从粗到精艰难历程的开端。
到了2002年，村委会选举制度的具体规定更是有了实质性进步。这些进步主要体现在中共中央办公厅和国务院办公厅2002年7月14日联合下发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发［2002］14号）中。该通知首次比较详细、系统地阐述了村民的推选权、选举权、提名权、投票权和罢免权等五项实质性权利（权力）（吴理财，2003）。通知的目的是部署村委会选举工作，以进一步加强对村委会换届选举工作的指导，规范选举程序，明确工作要求，依法维护农民群众的民主权利。这是推行村民自治以来第一份全面规范村委会选举工作的中央文件，文件在总结全国各地工作经验的基础上，全面系统地阐述了村委会选举工作的管理体制和运行机制、工作重点及各有关部门的职责，回答了党委政府如何抓好村委会选举、有关部门如何协调配合、如何对待和处理群众上访等一系列重要理论和实践问题，明确了村委会选举工作的重点，对推选村委会选举委员会、选民登记、候选人提名、选举日投票、依法罢免等关键环节进行了详尽阐述。这个文件是对村委会组织法的补充，可操作性强，解决了村委会选举中容易引起纠纷的问题，保证了选举的正常进行（侯卫伟，2003）。值得一提的是，通知中特别强调“村党支部领导班子成员按照规定的推选程序担任村民选举委员会委员，不能硬性规定或由组织指定、委派。”“要做到由村民直接提名确定村民委员会成员候选人，不能用组织提名代替村民提名，保证村民的直接提名权。”“无故不组织或拖延村民委员会换届选举的，要追究乡（镇）党委、政府和村党支部、村委会主要负责人的责任。”可见，中办14号通知在防止变相地干扰、妨碍、阻挠村民选举方面无疑具有进步意义。
3.村委会选举制度的中国特色
从上述村委会选举制度的发展历程来看，我们的政策选择并不是出于将民主视为完美价值的理想追求，而是看成为解决现实问题的一条合理路径。所以我们要思考这样的问题：“民主”为什么被选择？民主的制度表现村委会选举制度是否实现了将农民的意愿提升到决策层次的美好愿望？
众多学者在研究村委会选举制度得以推行的历史条件的时候，通常会有这样的共识：党的十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制引发了农村经济秩序和社会政治秩序的重大变革，农民在经济上获得了经营自主权，农户成为相对独立的经营主体和利益主体，并以商品生产者的身份参与社会经济活动。在经济利益的驱动下，使农民更加关注自己的切身利益，关注村内事务的管理，关注基层干部的行为方式，迫切要求参政议政，用政治上的自治权来保障刚刚获得的经济上的自主权。这种经济、政治秩序的重大变革必然要求农村管理体制和管理方式与之相适应（李宝库，1998）。这种思考方式是否是因为长期受到中国社会意识形态特别是官方意识形态——经典马克思主义的影响？将任何政治事件的发生都归结为经济结果。同时，这种观点也是同西方对中国问题研究中，现代化视角的研究是相关的，把《村民委员会组织法》的成功实施同村或县、乡的物质财富联系起来（Kevin O’Brien，1994），验证了现代化理论这样一个一般性假设，即民主化直接依赖于经济发展的水平。而中国整体的实际情况似乎与这一论断恰恰相反，在一些干群关系紧张的穷村反而将政治活动作为生活中的主要内容（SusanV.Lawrence，1990；仝志辉，2004），而像广东这样的富裕省份却是中国较晚开始实行村委会选举制度的地区。许多学者的研究表明：中国农村的经济发展与村民选举之间的关联至少不是直线性的（GunterSchubert，2001）。
换个角度思考这个问题似乎更合理一些，村民自治或者说村委会选举制度仅仅是中国政治体制改革的路径，一个自下而上的民主实践模式。