1949年下半年，随着解放战争的进展，国民党政府已是日薄西山，气息奄奄。阎锡山志得意满，此时慨然接任行政院院长，组建『战斗内阁』，欲『不惜一切牺牲，不顾一切障碍，勇往直前』。那么，他真能力挽狂澜吗？还是注定要成为国民党大陆失败的替罪羊？夹在蒋介石与李宗仁之间，三人又有一种怎样的微妙关系呢？面对战场上的惨败及越来越庞大的军费开支，蒋介石又将如何应对呢？
一、迁都广州
【阎氏内阁】
1949年元旦，在南京总统官邸举行的新年团拜会上，蒋介石发表了事先拟好的《新年文告》，其中心内容是向毛泽东“求和”。文告最后的字句暗示：“只要和平果能实现，则个人进退出处，绝不萦怀，而一唯国民的公意是从。”这份文告，虽是蒋介石施放的烟幕弹，借此迎合桂系，争取喘息机会，编练军队继续顽抗；但也可看出，他从发表元旦文告之日起，就一心准备好了要下野。
“今日与其勉强维持目前难挽之颓势，徒失威信，增加诋毁与疑谤，则不如放弃权位，表明心迹。而且今日若干人民心目中，以为余不下野，则一切责任皆在于余一人 。与其如此，不如让彼辈经受一下共匪之压迫、军阀之摧残 ，当其痛苦与黑暗更无底止，是其必有释然憬悟之一日也 。”（蒋介石日记）在蒋介石看来，下野之举得远大于失。因为眼下这种兵败如山倒、树倒猢狲散的局面，不仅蒋拦不住，即使逼宫的桂系李白也一样收拾不了。他断定李白求和必难成功，也看准即便中共肯与李白谈和，拖延中共过江时间，对自己也无不利。总之，他确信把国民党这时的烂摊子丢给李宗仁等主和派，自己只要牢牢控制住国库中的金银和外汇，多数军队就必定会跟定自己，而不会受李白左右，自己也就不难另起炉灶，并像过去几度下野一样，时机一到，便东山再起。
果不出蒋介石所料，北平和谈破裂，南京解放军兵临城下。4月22日，蒋介石以国民党总裁的身份，召集李宗仁、何应钦、张群、白崇禧等去杭州会谈，提出成立由他当主席的国民党“中央非常委员会”，作为总揽党政军权的最高决策机构。而李宗仁提出的进行第二次国共和谈的建议被否决了，因和谈失败而引咎辞去代总统职位的请求也被拒绝。会谈结果不欢而散。李宗仁当晚赶回南京，即下令总统府于次日迁广州。而次日，在广州的国民党中央委员及立法、监察两院委员约百余人举行集会，要求“下野”的蒋介石“莅行指导”时局。李宗仁迫于压力，于23日飞广州的半路上转向飞去了桂林；而蒋介石则匆忙准备离开家乡溪口随时赴任了。
1949年3月29日，“反共守城名将”阎锡山从被人民解放军包围得水泄不通的太原，乘飞机逃到南京。他本想长期待在南京，安全地遥控太原战局，同时与“中央诸公”就近商讨恢复大计。不料解放军南下神速，南京竟比太原还早解放了一天。就在南京解放前夕，阎锡山由陈纳德派专机撤到上海，当时身边只有他的侍从长张逢吉和一名姓贾的副官。但他害怕上海很快解放，又急忙飞去台湾。彼时蒋介石已离开溪口，停在上海和浙江沿海一带，听闻阎锡山到了台北，就派人找阎示意说，李宗仁未随都迁穗，而是飞回桂林老家了，着即去探看情况。于是阎锡山在国民党执监委名义邀请下，又从台北飞到广州。
阎锡山初至广州，一日经过海珠桥，见大桥雄伟壮观，有感于以代总统李宗仁为首的桂系和蒋介石的斗争日益激烈，国民党分崩离析，遂口占一首《过广州海珠桥感赋》，诗云：“钢骨水泥兮，合作坚牢。孤雁南飞兮，哀鸣嘐嘐！”他期望江山如海珠桥一样坚固，然而这不过是一厢情愿而已。他也深知自己的处境，南京和太原刚解放，此时“孤身”来穗的他确似“南飞孤雁”。他明白，山西失去之后，暂时只能仰蒋介石、李宗仁的鼻息过日子。可是蒋李意见不和，已经冲破了长江天堑的解放军南下神速，眼看这岭南江山早晚难保，广州迟早不免失守；到那时，他这只66岁的“南飞的孤雁”又不知要到哪里再找落脚栖身之所了？
那时在广州的何应钦和白崇禧商谈，认为李宗仁不来广州，是因为在杭州会谈上与蒋介石意见相左造成的僵局。为了化开僵局，必须找人从中斡旋。而杭州会谈之前，阎锡山曾偕居正到溪口，代李宗仁向蒋介石要求引退。因此何应钦、白崇禧认为，今天的僵局仍以请他两人出面斡旋最合适；何应钦立即用电话向阎、居征求意见。阎锡山认定蒋介石叫他来广州的用意原是为了此事，就满口应承下来。于是，5月2日下午，阎锡山、居正与李文范三人由白崇禧陪同飞赴桂林。5月3日上午，阎、居、李三人跟李宗仁、白崇禧、李品仙、黄旭初等人举行会谈。根据李宗仁事前准备的书面意见，写成《李代总统同居正、阎锡山、李文范三委员桂林会谈记录》。李宗仁最后声称：“只要记录上所列意见得到合理的答复，我就去广州。”阎锡山等三人带着会谈记录，当天下午便飞回广州，立即交给何应钦。何于第二天就乘专机飞上海，送给蒋介石。在这份会谈记录里，李宗仁提出的六点要求，主要是：国民党中央的决议只能向代总统提建议，不能强制执行；代总统应有人事调整权；军队应由国防部统一指挥；移存台湾的金银和军火都应运回大陆使用；最后是请蒋介石出国考察。蒋介石看了记录火冒三丈，当场写了一封复信交给何应钦，并让他转告李宗仁：首先是请李宗仁立即到广州视事，并声称他本人无意复职；对调整人事、调动军队和调用存台金银等问题则打了一阵官腔，说是一切应由主管部门依法处理，他无权过问。最后还坚决地说：“有人要和共产党讲和就来迫我下野，和谈失败了又来撵我出国，国还未亡，为什么单要我去国外亡命？这事决难从命。”蒋介石的复信用专机于5月5日送达广州，6日国民党中常会为此又举行临时会议，推举阎锡山，偕朱家骅、陈济棠带上复信原件去桂林，再晤李宗仁。7日在飞赴桂林的飞机上，阎锡山忧心忡忡地对朱家骅说：“李公的要求得不到满意答复，决不会痛快上广州，而请不到李公，就完不成蒋公的使命，这是两头不讨好的棘手事。”谁知彼时桂系核心人物白崇禧竟一反旧态，也劝李宗仁“以去穗为好”，说“只有李公在穗，蒋介石便无东山再起的借口”。因此阎锡山等这次的桂林之行竟出乎意料的顺利。只过了一夜，8日上午李宗仁就在阎等三人簇拥下飞回广州；并发表讲话，表示将“决心戡乱到底”。
5月30日，何应钦内阁（1949年3月12日至5月30日）总辞。李宗仁向国民党中常会提名，让桂系遗老居正担任行政院院长一职。中常会当场同意提交立法院会议依法表决，但在立法会议上否决了李对居正的提名。而阎锡山一直对行政院院长职位跃跃欲试，趁赴台北料理继母陈氏后事的机会，向蒋介石请示。在蒋的支持下，6月3日，立法院以254票对56票，通过了由阎锡山组阁。
阎锡山将新内阁命名为“战斗内阁”，由他任行政院院长兼国防部部长，其余任命在6月10日也公布了：副院长朱家骅、外交部部长胡适（后改叶公超）、内政部部长李汉魂、财政部部长徐堪（兼中央银行总裁）、经济部部长刘航琛等。13日，阎锡山正式宣布就职，宣称“以争取胜利为第一要着”，要在“束手无策，坐以待毙”的局面下，“不惜一切牺牲，不顾一切障碍，勇往直前”。但是，在解放军的进军声中，阎锡山的负隅顽抗不过是螳臂自雄。由于阎锡山唯蒋中正之命是从，不把李宗仁放在眼里，故二人矛盾日趋尖锐。
新政府一上台就发现财政出现大困难。在6月24日的国民党中常会上，财政部部长徐堪作财政报告指出，以银圆计算，当时月支军政费用需4500万元，而政府各项收入总数仅1000万元；蒋总裁答应从台湾库存中每月拨给1200万元，其余的2300万元须自行设法解决。可是，广州却没有钱，虽然海关每月可收税1500万港元，但中央两大系统的特务目无政府，大量走私，致使政府收不到钱。广州已经公开使用港币，金圆券已经没有用，李宗仁同意另外发行银圆券。
但财政部部长徐堪表示困难，因为发行银圆券需要有一定的准备金，要实行足值的硬币兑换，硬币铸造不够即无法发行。在美国定铸的3000万银圆，7月12日才起运，到9月才运完；成都和重庆两市铸的部分，要一个月之后才完工；求香港帮忙，被拒绝了。所以，银圆券的硬币大成问题。广东银行计划发行“大洋票”3个亿，但造币厂每天只能造2万枚，造完要41年，连广州税务机关也不收。
6月27日，迫于无奈的徐堪写了一份呈蒋介石总裁的报告，面陈广州国民政府的财政困境，内容兹录如下：
谨呈者：职奉命接长财政并兼管国行，自维才轻任重，深惧弗胜乃荷。谆谆勖勉只得遵命接任，数日以来朝夕思虑，并就当前库存情形及目前急需支付军政款项，暨整理税收可能之结果，详加检讨，实觉左支右绌，其困难实超出想象之外。谨缕陈于后：
一、目前中央银行库存情形，依据央行本月二十四日编制各地金银存量表，计：
3829 174.73
25215 751.24
3165 20.94
其次为外汇，截至本月二十日止计有：
12 268
2 650707
13 916688
14 466177
以上四项外币，其中港币部分近已大部支拨，所余无几；英金部分，已动用数十万镑；美金部分亦略有支用，而待付之驻外使领经费，行将到期之外债本息，订购军油价款及印钞费等，为数甚巨。余存外汇可资应用者，已属无多。至央行各地库存之银圆三百余万元，大多为各省军政长官封存，或已提用一部分，尚待清查交涉。所存白银，正在设法鼓铸银币，其在美铸币约合三千万元，须自七月十日起至九月底止分批运到。
二、目前急需支付之军政款项，一为六月份以前积欠军政各费，折合银圆约五千万元左右。兹经阎院长及庞主计长，邀集各机关主管人员，详细检讨所有目前难于办到或无力办理之事项，分别停办或缓办，情势已经变迁之地方机关人事等经费，分别停支或减支。经切实核减后，综计尚需银圆二千六百万元始克应付。至七月份军政各费，于七月上半月内须支付者，估计约需银圆二千余万元，故在最近数日内，必须筹妥银圆五千万元以备应付。一面着手整理收入，紧缩支出，重行编订预算，并迅筹改革币制，使财政金融渐入常轨。
三、各种税收情形，暨估计整理后可能之结果，自金圆券贬值以后，本年四月间各种税费收入，即已不敷经征费用。五月以后，因金圆券价值日益低落，税收几等于零。最近多方研究整理税收办法，并拟改征银圆，唯以战区扩大，内地工业商业大受打击，而一部分货物税已决定划归地方，就目前情况及现有税源估计，关税每月约可得银圆一百万元，盐税约可得银圆三百万元，各种统税及直接税约可得银圆四百万元，合共八百万元。唯在改制之初，税源难期畅旺，估计第一个月至多收足银圆六百万元，第三个月起整理就绪且入旺季，每月当可收足一千万元。
四、今后财政收支，依照大体估计，每月收入仅一千万元，而军政费之支出每月须四千五百万元，其收支不敷之数，达三千五百万元，为数仍属过巨。而此巨额之亏短，今后不能再以发行纸币为挹注，应付更感困难。现拟于整顿旧税之外，参照历年征借粮食办法，强制派募公债，以增加一部分收入。一面实施精兵简政，再加裁并紧缩，并尽量停办不急之务，以节省一部分支出。同时酌采阎院长作战时期加大省县地方职权之方针，将一部分国税划归地方征收，一部分经费划归地方负担，俾能因时因地制宜，便于应付；而中央收支亏短之数，尽量减少便于筹划。
五、关于币制问题。迭经邀集各有关机关首长及专家学者详加研究，以为在此时期欲作根本改革，树立永久适宜之制度，深感条件未备，环境未许，难于达到预期之目的。而金圆券已失作用，不能为收付之工具，最近一两月内，国库支款几乎完全以金银外币拨用。不但实力消耗过大，穷于应付，且亦不成体制。为适合人民心理及社会需要，制止当前金融币制之紊乱，以为将来体察内外情势，再谋根本改革之张本，计目前似宜先定一过渡办法，不必侈言币制改革，其办法要点拟定如左（下）：
1.政府明令规定，自本年七月一日起，恢复银圆为本位币。
2.由中央、中国、交通、农民四银行，组织联合准备库及联合发行局，政府授权各该联合组织，发行纸币管理基金，借四行联合力量，巩固信用。
3.四行联合发行局发行银圆兑换券，十足准备（六成现金四成保证），无限制兑现其发行之银圆兑换券，仍用各该银行名义（仿照从前金城、大陆、盐业、中南四行联合发行办法）。
4.政府非依规定提供现金及保证准备于联合准备库，不得向四行领券使用。
5.各级政府机关征收税费及公营事业收费，一律收受银圆兑换券。
6.银圆兑换券发行办法及联合准备库联合发行局组织办法，另订之。其各行发行数额及其先后，依各该行准备情形定之。
六、依据上述各项情形，六月份以前欠拨款亟待支付；七月份起，用款亟待筹划；而联合发行办法，亦须早付实施。以期财政上得资周转，而社会金融经济亦可借以安定，兹将应行请求事项开陈于左（下）：
1.拟请自六月份起每月动支存金，以二十万两为限。
2.初期发行银圆兑换券，为便于兑换，以固信用起见，须充分准备银。拟请以黄金二十万两，向陆海空军存台准备之银圆项下，抵借银圆一千六百万元，自九月起分两月拨还银圆，换回黄金。
3.前奉准厦门存金分运重庆区各地者，请一律改运重庆，以便改铸小金块。
4.分运重庆黄金，拟请拨足六十万两，俾作三个月之准备。
以上所请，第一项每月拨用黄金二十万两，约合美金一千万元，与钧座面谕阎院长之范围，尚相符合；请赐核准第二项所请抵借银圆一千六百万元，系为初期维持币信所关。并乞核准并迅令联勤总部，代为分运广州、重庆两地。其三、四两项，亦请令饬联勤总部迅为负责代运，俾资筹划妥为运用。谨呈
总裁
职徐堪，呈（印）六月二十七日