中书门下等官，其初起，虽是天子的私人，至此其权力又渐大，地位又渐尊了。明世乃又废之而代以殿阁学士，清代内阁之权，又渐移于军机处。总而言之，政治上正式的机关，其权恒日削，而皇帝的秘书和清客一类的人，其权恒日张（内阁至清代，已成为政治上正式的机关。军机处则不过是一个差事，和末年的练兵处、学务处一样）。外官：秦汉时的县，实为古代的一国，此乃自然发达而成的一个政治单位（五等之封，在经学上，今古文立说不同。今文之说，见于《孟子·万章下篇》和《礼记·王制》，大国百里，次国七十里，小国五十里，此乃自然的趋势所发达而成的政治单位。《汉书·百官公卿表》说：汉承秦制，县大率方百里，即是将此等政治区域，改建而成的。古文之说，见《周官·职方氏》，公之地方五百里，侯、伯、子、男，递减百里，乃根据东周以来的事实立说的。如《孟子·告子下篇》说：今鲁，方百里者五，就是《周官》所说的公国了。此等国中，实包含许多政治单位，而其自身并非一个政治单位。更大的国，如晋、楚、齐、秦等，就更不必说了。大率方百里为一政治单位，实从春秋以后，直到现在，未曾有根本变更。因为县这一个区域，从来没变动过）。郡本是设在边陲之地，以御外侮的。与县各自独立，不相统属，后来大约因其兵备充足，县须仰赖其保护，乃使之隶属于郡。然仍只是边陲之地（战国时，楚之巫、黔中，燕之上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东，赵之云中、雁门、代郡等，均在沿边之地）。秦始皇灭六国，因其民未心服，觉得到处有用兵力镇压的必要，乃分天下为三十六郡，而以郡统县，始成为普遍的制度。此时距封建之世近，郡守的威权，又怕其太大，乃设监御史，汉朝则遣刺史监察之。汉朝的刺史，一年一任，没有一定的驻所；其人的资格和官位，都远较太守为低。所察以诏书所列举的六条为限，不外乎太守的（一）失职，（二）滥用威权，（三）依附豪强，其他概非所问。真是一个纯粹的监察官。唐宋以后的监司官，就不能如此了。然即使把它算做行政官，也还只有三级。至元代，乃又于其上设一中书行省。明虽废之而改设布政、按察两司，其区域则仍元行省之旧。至清代，督抚又成为常设的官，而布政司的参政、参议，分守各道，按察使的副使、佥事、分巡各道的，又渐失其原来的性质，而俨若在司府之间，自成一级。
于是合（一）督抚，（二）司，（三）道，（四）府，直隶州厅，（五）县、散州厅（秦并天下，立郡县二级之制。汉时刺史，本非行政官。每一刺史，所分察的区域，政治上并无名称，当时言语，则称之为州。后来改刺史为州牧，即沿用其称谓。州字至此，始成为行政区划之名。东晋以后，疆域缩小，而侨置的州郡日多。州之疆域，浸至与郡无异，隋时乃并为一级。自此州郡二字，异名实同，实系秦汉时的所谓郡。其监司官所管的区域，则唐称为道，宋称为路。元时于路之上又置行中书省。明虽废省设监司，其区域则仍元之旧，其名称遂亦相沿不变。府之称，唐时唯长安、洛阳为然。后梁州以为德宗所巡幸，亦升为兴元府。宋代大州多升为府。于是秦汉时所谓郡的一级，或称为府，或称为州。此为明代府与直隶州并立的由来。其直隶厅，则系清代同知、通判，另有驻地，而直隶于布政司者之称。又元时因省冗官，令知州兼理附郭县事，明初遂并县入州，所以凡直隶州都无附郭县，其不领县的，称为散州，就与县无异了。散厅则是同知、通判有驻地而仍属于府的。总之，近代的地方制度，颇为错杂不整），几乎成为五级了。等级愈多，则下级受压制愈甚，而不能有所作为。上级的威权愈大，而驯致尾大不掉，清中叶以后，此等弊害，是十分显着的。县既是古代的一国，县令即等于国君，是不能直接办事的，只能指挥监督其下。真正周详纤悉的民政，是要靠乡镇以下的自治机关举行的。此等机关，实即周时比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫等职；汉世的三老、啬夫、游徼，尚有相当的权力，而位置亦颇高。魏晋以后，自治废弛，此等乡职，非为官吏所诛求压迫，等于厮役，即为土豪劣绅所盘踞，借以虐民，民政乃无不废弛。总而言之，中国政治上的制度，是务集威权于一人，但求其便于统驭，而事务因之废弛，则置诸不问，这是历代政治进化一贯的趋势，所以愈到后世，治官的官愈多，治民的官愈少，这是怪不得什么一个人的。政治的进化，自有一个隐然的趋势在前领导着，在这趋势未变以前，是没有法子违逆他的。即使有一两个人，要硬把他拗转来，亦不旋踵而即复其旧，甚而至于加甚其程度。
因为政治上有这但求防弊的趋势，就造成了一种官僚的习气。官僚政治的情态是（一）不办事，（二）但求免于督责，（三）督责所不及，便要作弊。不办事的方法，是（甲）推诿，（乙）延宕。推诿是干脆不办。延宕是姑且缓办，希冀其事或者自行消灭，或可留给别人办。官场的办事，所以迟缓，就是为此。但求免于督责，则最好用俗话所谓“说官话”的手段。表面上丝毫无可指摘，实际上却全不是这么一回事。官场的办事，所以有名无实，即由于此。作弊乃所以求自利，求自利，是一切阶级本来的性质，与其阶级同生，亦必随其阶级而后能同灭的。官僚既成为一阶级，自亦不能违此公例。所以官僚阶级的营私舞弊，侵削国与民以自利，是只能随监督力量的强弱，而深浅其程度的，性质则不能改变，这是古今中外所同然的（做事的但求卸责，及监督不及，便要作弊，外国的官僚政治，亦和中国相同，但其官制受过资本主义的洗礼，组织要灵活些，监督也要严密些，所以作弊要难些，办事也要敏捷些，然其本质则无异）。
以上所说的是立法，至于用人，则向来视为拔取人材之途的，是学校与科举。学校在官办的情形下，自然不会认真。倒不如科举，还有一日之短长可凭。科举遂成积重之势，流俗看重它，朝延亦特优其出身。然科举则所学非所用。从前的科举，取中之后，是要给他官做的。实在是一种文官考试，然其所考的，则唐朝为诗赋和帖经、墨义，宋朝则废帖经而改墨义为大义（帖经、墨义之式，见于《文献通考·选举考》。帖经是责人默写经文，墨义则责人背诵注语，和现在学校中旧式考试，专重记忆的一般。此乃受当时治学方法的影响。因为当时人的治经，本是以记忆为贵的）。都是和做官无干的，自宋以前，诗赋及经义，迄分为两科，元以后复合为一（元明时首场试四书、五经义，次场试古赋、诏、诰、表等，均系辞章性质。清朝虽去之，将四书五经义于头二场分试，然头场试诗一首，仍须懂得辞章）。其事实非普通人所能为。明清以来，遂专注重于几篇四书义，而其余都不过敷衍了事。而四书义的格式，又经明太祖和刘基制定，是要代圣贤立言的。因此，遂生出不许用后世事的条件。明清两代，科场所试的经义，体制相同。以其本为明太祖所制定，所以称为制义，又称为制艺，其体制颇为特别。中国的对偶文字，是句与句相对，此则段与段相对。其严整的格式：除起处先以两句总括题旨，谓之破题；又以数语续加申说，谓之承题，再以一段总括题义，谓之起讲外，以下的文字，须分作八段。第一段与第二段，第三段与第四段，第五段与第六段，第七段与第八段相对。除起讲之后，有数单语，谓之入手；每两段之后，可以有数单语，谓之出落；结笔又可用数单语，谓之落下外，其余都须两两相对。后来虽有变通，大体相去总不甚远。此种文体，本已特别，非专门学习不可。后来出题目的，又务求其难，如其所谓虚小题。虚题，有专取两个虚字，以为题目的。
如以《孟子·告子下篇)：“必先苦其心志，劳其筋骨，饿其体肤，空乏其身，行拂乱其所为”之必先二字为题。小题中的截上，将上文截去；截下则将下文截去；截搭则上一句系截上，下一句系截下，此等题目，本非连上下文不可解，而文字的表面上，却不许涉及上下文，谓之犯上，犯下。截搭题则做六股，前两股说上句，其中须隐藏下句的意义，或硬嵌入其字面，谓之钓。后二股做下句，对于上句亦然，谓之挽。中间两股，则从上句说到下句，谓之渡。大题有出至十余章的，根本不是一句话，而文中不许各章分说，硬要想出一个法子来，把它联成一片，谓之串做。诸如此类，都是非法之法，单明白事理的人，不会就懂得的，所以非专门学习不可。此等非法之法，是很多的。以上所举，不过大略。所以学之颇费时间。天资中等的人，就可以穷老尽气了。以上所说的，系属后来的流弊。其（一）段与段相对，（二）不准自己说话，而要代书中的人立言，则初立法时已然，此二者可谓八股文的特色，为此种文体所由成，即此已与普通事理不合，非专门学习，不会懂得了。应科举的人，本来是不讲学问，只求会做应试文字的。应试文字，当其立法之初，虽亦想借此以觇所试的人的学识，然其结果，往往另成为一种文字。无学识的人，经过一定的学习，亦可以写得出来，有学识的人，没有学习，亦觉无从下手，应举文字至此，遂全与学识无干。而况加以这一种限制，使其更便于空疏呢？近世学子之所以一物不知，和科举制度，不能不说有很大的关系。人的气质，是多少和其所从事的职业，有些关系的。唐朝的进士试诗赋，其性质多近于浮华。明清的科举重四书义，四书注则采用朱注，所以其士子的性质，多近于迂腐。
空疏则不知官吏的职责，迂腐则成为改革的阻力。清朝后来所以政治上绝无可用之才，而所谓绅士，多成为顽固守旧之魁，即由于此。但此等人究竟还有些方正的性质，总还有所不为，虽不懂得世务，还有些空泛的忠君爱民，顾惜名节等观念。而清朝从中叶以后又大开其实官捐，出了钱的人，都可以买官做。于是官场的流品益杂，其人的道德观念和智识程度，又在科举中人之下。而仕途的拥挤，又逼着他无所不为，官方之坏，就不可收拾了。就一般国民之中，拔擢出一部分人来，算他有做官的资格，谓之取士。就已有做官资格的人，授之以官缺，谓之铨选。铨选有两法：一种是畀用人之人以选择之权的，是为注重衡鉴。一种则专守成法，不许以意出入，是为注意资格。以人批评人，固然很难得当，较之全不问其好坏，总要好些。所以就理论言，注重衡鉴之法，实较专凭资格为合理。但这是以操铨选之权者大公无私为限。若其不然，则势必衡鉴其名，徇私舞弊其实，还不如资格用人，可以较为安静了。从注重衡鉴，变为专守资格，亦是从前政治进化自然的趋势。政治主义不变，是无法可以遏止的。但在非常之时，亦必有非常之法，以济其穷。清朝却始终没有，一切又是循资按格。所以始终不能擢用有才有志的人，以振作士气，鼓舞民心，洊升至大僚的人，大都年已六七十，衰迟不振，惟利是图。这是清朝的政治所以绝无生气的原因。
在朝的政治，既无生气，所希望的，就是在野的人。在野的人，就是所谓士。不在其位的士大夫，都慷慨喜言政治，有时亦可影响于朝局。而且在野的人，喜谈政治，则留心政治的人必多，其中自多可用之才。苟得严明的君主以用之，自易有振敝起衰之望（党祸的根源，就政治上言之，实由上无严明之主，历代的党祸，其中的首领，也总有几个公忠体国的人，但大多数附和的人，则均系为名为利。加以惩治，适足使其名愈高，名高而利即随之，彼正私心得计，所以党争必不可以力胜。只要有严明的政治，持之以久，而不为其所摇动，久则是非自见，彼将无所藉以鼓动群众，其技即将穷而自止，而党祸也就消灭了）。清朝承明代党争之后，防止立社结党甚严。又清以异族入主中原，对于汉人，较之前朝，猜忌尤甚。所以士大夫都不敢谈政治，而萃其心力于辞章考据。清儒的学问，亦自有其特色，然就政治方面论，则大都是无用的。又承宋明理学盛极而衰之会，只致力于博闻而不讲究做人的道理。所以其人的立身行己，多无足观。既无以自足于内，则必将浮慕乎外，而嗜利却不重名节，遂成为士大夫阶级一般的风气。